第3期

 

大连市人民政府法制办公室                              2017年3 月       

       

规范性文件是否与上位法相抵触的认定分析

                 ——刘某不服某区医疗保险管理中心不履行法定职责案

【基本案情】

申请人:刘某

被申请人:某区医疗保险管理中心

    申请人不服被申请人不履行法定职责行为,向复议机关

提出行政复议申请。

    申请人认为,其1978年参加工作,养老保险与医疗保险

交至2008年2月,2002年10月至2004年10月领取失业救济金

期间根据国家规定没有交纳以上两险,实交27年9个月,符

合《某市职工基本医疗保险规定的通知》大政﹝2011﹞26号

(以下简称26号文件)规定。但在办理医保手续过程中,被申

请人告知其不符合《关于将部分疾病纳人职工基本医疗保险

门诊规定病种管理等有关问题的通知》大人社发﹝2012﹞

257号(以下简称257号文件)规定,不能为其办理医保手续。

申请人请求按照26号文件要求,给其办理医保手续。

    被申请人认为,根据257号文件中关于职工基本医疗保

险参保缴费问题“职工基本医疗保险参保人员达到法定退休

年龄时符合我市按月领取基本养老金条件,且在我市实际缴

纳基本医疗保险满5年以上(含补缴),并累计缴费年限(包括

视同缴费年限和实际缴费年限)达到25年的,可享受退休人

员医疗保险待遇;达到法定退休年龄时,缴费年限未达到上

述规定的,按本人退休前上月缴费基数一次性趸缴所差年限

的基本医疗保险费后,方可享受退休人员医疗保险待遇”的

规定审核申请人的医疗保险。根据申请人提供的退休审批

表,其1978年6月参加工作,全部缴费年限(含视同缴费年

限)27年9个月,但因其医疗保险实际缴费仅4年3个月,所以

申请人需补缴相应费用后才可享受退休人员医疗保险待遇。

    行政复议机关认为,申请人1978年6月参加工作,至

2015年1月退休时医疗保险全部缴费年限(含视同缴费年限)

27年9个月,实际缴费4年3个月。申请人到被申请人处办理

退休医保手续时被告知其不符合257号文件规定的在本市实

际缴纳基本医疗保险满5年以上(含补缴)的要求,被申请人

要求申请人补缴所差月数9个月的医疗保险费才可以享受退

休人员医疗保险待遇。因本案涉及26号文件与257号文件适

用问题,复议机关依据《行政复议法》第二十七条向某市人

民政府法制机构提交《规范性文件转送函》,同时中止行政

复议案件审理。某市人民政府法制机构将市人力资源和社会

保障局的复函转送复议机关,复函称:1.257号文件并未突

破26号文件规定的总缴费年限25年;2.26号文件授权市人力

资源和社会保障局可以制定相关规定;3.257号文件与26号

文件不存在矛盾和不一致。本案恢复审理。

    根据《社会保险费征缴暂行条例》,被申请人具有对城

镇职工医疗保险费征缴的管理职能,被申请人依据257号文

件作出的要求申请人补缴所差月数9个月的医疗保险费才可

以享受退休人员医疗保险待遇的具体行政行为认定事实清

楚,适用法律正确,程度合法。

    一审法院认为,刘某于 1978年6月参加工作,至2015年

1月退休时医疗保险累计缴费年限(含视同缴费年限)为27年

零9个月,实际缴费4年零3个月,257号文件第二条关于基本

医疗保险实际缴费年限满5年以上的规定。该规定与26号文

件规定的“参保人员达到法定退休年龄办理退休时,其基本

医疗保险连续缴费年限须满25年”的规定并未抵触,26号文

件并未对“连续缴费年限须满25年”的“缴费年限”作出明

确界定,且该文件第六十四条还规定了由市人社局会同财政

局“对基本医疗保险费的征收比例、起付标准等基本医疗保

险待遇提出调整意见”,“且在我市实际缴纳基本医疗保险

费满5年以上”的规定也符合全国其他地区的通常做法和我

市的实际情况。人力资源和社会保障部关于《实施〈中华人

民共和国社会保险法〉若干规定》第七条规定:社会保险法

第二十七条规定的退休人员享有基本医疗保险待遇的缴费年

限按照各地规定执行。因此,被申请人告知申请人不符合

257号文件规定的在我市市实际缴纳基本医疗保险满5年以上

(含补缴)的要求,并告知其需补缴所差月数9个月的医疗保

险费才可以享受退休人员医疗保险待遇的答复意见,符合相

关规定。法院判决驳回刘某的诉讼请求。

    二审法院认为,《中华人民共和国社会保险法》第二十

七条规定,参加职工基本医疗保险的个人,达到法定退休年

龄时累计缴费达到国家规定年限的,退休后不再缴纳基本医

疗保险费,按照国家规定享受基本医疗保险待遇;未达到国

家规定年限的,可以缴费至国家规定年限。这是法律层面上

关于享受基本医疗保险待遇的缴费年限的规定。人力资源和

社会保障部关于《实施〈中华人民共和国社会保险法〉若干

规定》第七条规定,社会保险法第二十七条规定的退休人员

享有基本医疗保险待遇的缴费年限按照各地规定执行。这是

按照法律的规定,部门规章对于享受基本医疗保险待遇的缴

费年限的细化规定,该规定赋予了各地制定具体操作规范并

执行的权力。26号文件第六十四条规定市人社局可以根据经

济社会发展及基本医疗保险基金收支情况,对包括缴费年限

在内的基本医疗保险待遇提出调整意见,经市政府批准后实

施。这是市人民政府按照上位法的规定和部门规章的授权,

结合本地区实际情况作出的具体规定,其中明确授权市人社

局提出调整意见报其批准后实施,故经市人民政府批准的

257号文件合法有效,其中“关于基本医疗保险在本市实际

缴费年限满5年以上的规定”并未违反相关法律、法规规

定,综上,驳回上诉,维持原判。

【焦点问题评析】

    本案焦点问题在于257号文件“关于基本医疗保险在本

市 实际缴费年限满5年以上的规定”是否与上位法相抵触,

能否作为执法依据。

    从合法性层面来看,司法判决明确了文件的合法性和有

效性。市人民政府按照上位法的规定和部门规章的授权,结

合本地区实际情况作出了具体规定,其中明确授权市人社局

提出调整意见报其批准后实施。因此市人社局制定的该规范

性文件合法有效。

    从合理性层面来看,大人社函﹝2015﹞19号对该政策的

重要意义作出了明确的解释。首先,257号文件规定的这项

政策的可以避免拉低在统筹地区正常缴费人员的待遇水平,

保障医保基金安全。

    近年来,大批临近退休人员或参加铁路等行业医疗保险

统筹人员为了能在大连退休,纷纷在临近退休时将医疗保险

关系转人我市。因此在实际缴费年限中如不规定在统筹地区

的实际缴费年限,在统筹区外的参保人员很有可能从未实际

在我市缴纳过医疗保险而享受医疗保险待遇,其结果是挤占

了再我市统筹地区正常缴费人员的待遇水平。即:如果对在

我市实际缴纳基本医疗保险费的实际缴费年限不做出限制,

这不仅对本地缴费人是不公平的,而且还会对我市医疗保险

统筹基金形成冲击。其次,全国其他地区也对实际缴费年限

做出了相应的规定。目前医疗保险参保人员在统筹地区之间

转移,参保人员只转移参保关系和缴费年限,不转移缴费资

金。为此,为保障本统筹区参保人员的利益,全国各地都设

置了本地实际缴费最低年限的政策。如北京、上海都要求医

疗保险在本地实际缴费年限最低为10年,沈阳为5年,有的

地区甚至在酝酿将医疗保险本地实际缴费年限提高的最低15

年。

【办案体会】

    在行政复议中一并提起对规范性文件审查的案例并不常

见,复议机构对本案的审理也是一个学习、提升的过程。复

议机关最终做出了维持的决定。同时此案司法判决也明确了

在法律法规规章授权的情况下,我市及各有关部门可依据本

地区实际情况作出的具体规定,对复议机关今后审理此类案

件提供了明确的指导意见。

 

大连市人民政府法制办公室 主编
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