2016年 第 12 期 (总第112期)

 
 
推进人社部门内部行政执法相对集中
执法权 提高行政执法效率
 
大连市人力资源和社会保障局政策法规处  陈颖
 
为深入贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中、五中全会精神和习近平总书记关于法治建设系列重要论述精神,紧紧围绕全面依法治国和法治政府建设,针对法治政府建设中亟需解决的法学理论和法治实践中的热难点问题,为推进“四个全面”重大战略布局提供法学理论和对策支持,按照省政府法制办要求,我局通过组织专家举行理论研讨会,深入企业调研,发放调查问卷的形式,积极对“推进人社部门内部行政执法相对集中执法权,提高行政执法效率”这一课题展开研究,深入思考人社部门内部行政执法权不适应科学发展的突出问题,总结工作经验,研究解决对策,进而探索出新形势下提高行政执法效率的有效途径。
收回的85份调查问卷显示,受调查对象对我局行政执法队伍遵纪守法、办事效率、服务态度等满意度大幅提升,未出现不满意情况。反馈问题主要集中于行政执法检查事项的重复性及处理部门的重叠性上,受调查企业全部接受过人社部门的相关行政执法检查,近六成存在被重复检查情况,尤其是劳动者为社会保险费投诉行政机关,各部门互相推诿、处理机关不明确的问题相对集中。可见我局在依法行政方面还存在一些问题,与社会预期相比,与推进依法行政、建设法治政府的要求相比,还有差距。如何理性地把握和分析这些矛盾和问题及其根源,并积极提出相应的解决对策,是当前建设法治政府的一项重要课题。
我们就有关社保费行政执法主体资格等相关法律法规进行了研究,下面就行政执法过程中关于社会保险存在的问题与建议,谈谈想法。
一、目前社保费行政执法中存在的问题
(一)涉及社会保险费的案件受理方面
《社会保险法》第八十三条规定“个人与所在用人单位发生社会保险争议的,可以依法申请调解、仲裁,提起诉讼。用人单位侵害个人社会保险权益的,个人也可以要求社会保险行政部门或者社会保险费征收机构依法处理”。很显然,这一条规定对处理社会保险纠纷的主体作出了明确的规定,劳动保障行政部门、劳动争议仲裁委、人民法院以及社会保险费征收机构(地税部门)都是处理社会保险争议的主体。
最高人民法院《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释(三)》(法释〔201012号)第一条规定“劳动者以用人单位未为其办理社会保险手续,且社会保险经办机构不能补办导致其无法享受社会保险待遇为由,要求用人单位赔偿损失而发生争议的,人民法院应予受理”。现实情况是,98%以上的投诉职工所反映社会保险的问题,不在此范围,因此劳动争议仲裁委和人民法院基本不受理社会保险纠纷。而地税部门对职工反映社会保险纠纷的问题,避之不及,一概都推到劳动行政部门。《社会保险法》生效后,这种现状仍然在延续。
投诉人到劳动监察部门投诉社会保险时,缺乏应有的证据材料,导致诉求难以得到有效支持。主要表现在一是在用人单位工作时间偏短,有的仅1-2个月,投诉人手中没有任何能够证明劳动关系的材料,劳动监察部门即使通过对单位调查也无法获取有效地证据,难以维护职工的合法权益;二是投诉人主张权益的时间过长,有的多达10多年,除了与上述类似缺少相应的材料,特别是能证明10多年连续存在劳动关系的材料并不充分,甚至就没有。笔者就遇到一职工到劳动监察部门投诉,他反映2000年就到单位上班了,但是单位一直不为其参加社会保险。职工手中留有的证据材料就是2010年单位与他签订的劳动合同,除此外什么都没有。单位可能也知道,除了2010年以后与职工签订的2份劳动合同,职工手中没有相应的证据材料。在我们对单位进行调查的过程中,单位就一直坚持说,职工是在2010年才来上班的。而我们那唯一能使用的执法手段,就是对单位下达《调查询问书》,要求单位提供工资表和考勤表。问题是,我们只能让单位提供近两年的工资表和考情表,超过这个期限,并无法律依据。另外,在对单位其他职工了解的过程中,他们对此职工的情况大都因此,这种情况下,很难维护职工的合法权益。职工对此也不理解,认为劳动部门没有为他做主,甚至要到法院起诉劳动部门行政不作为。
(二)在执法过程中法律法规适用与实际操作产生冲突
1、关于社会保险费欠费的相关问题,部门之间职责职权划分不合理,操作性不足。《社会保险法》第八十六条规定“用人单位未按时足额缴纳社会保险费的,由社会保险费征收机构责令限期缴纳或者补足,并自欠缴之日起,按日加收万分之五的滞纳金;逾期仍不缴纳的,由有关行政部门处欠缴数额一倍以上三倍以下的罚款。”社会保险法明确了社会保险的制度框架和适用范围,明确了监督机制、责任分担机制以及各主体的法律责任,但在重要制度中授权性条款较多,现实中的可操作性却明显不足。目前社会保险征收机构主动履职的情况并不多见,劳动者遇到此类情况仍然要向劳动保障行政部门投诉,希望帮助维权,对这种情况,劳动行政部门不管,劳动者就无处维权,但劳动行政部门在介入处理,又缺乏相应的法律依据,容易引起诉讼的风险。
2、关于未办理社会保险登记等类的问题,需要进一步细化,解决其冲突。《社会保险法》第五十八条规定“用人单位应当自用工之日起三十日内为其职工向社会保险经办机构申请办理社会保险登记。未办理社会保险登记的,由社会保险经办机构核定其应当缴纳的社会保险费”。按照此法规定未办理社会保险登记的,由社会保险经办机构核定其应当缴纳的社会保险费。而第八十四条规定“用人单位不办理社会保险登记的,由社会保险行政部门责令限期改正;逾期不改正的,对用人单位处应缴社会保险费数额一倍以上三倍以下的罚款,对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五百元以上三千元以下的罚款”。用人单位不办理社会保险登记的,由社会保险行政部门责令限期改正。其直接后果加大了执法的难度和不确定性,降低了实施中的可操作性和法律效力,提高了执行成本。中国目前社会保险费的征收工作,已经形成了由税务部门和社会保险部门双管的格局。一些地方由税务机关征收,另一些地方则由社保经办机构办理,同时存在两个征收机构,不仅影响制度整合,且存在记账不清的风险。在《社会保险法》第五十九条第二款仅规定“社会保险费实行统一征收,实施步骤和具体办法由国务院规定” ,授权性法规并未能解决根本问题。
(三)社会保险费案件因类型和程度的不同,需多部门协力合作。目前社会保险纠纷大致分为三类,第一类是用人单位未依法为劳动者办理社会保险;第二类是用人单位拖欠缴纳保险费;第三类则是用人单位与劳动者对保险费缴费的基数核定的争议。而在实际操作过程中,这类案件往往是三种情形交叉的,劳动监察负责责令整改、社保机构负责核定金额办理手续、税收部门负责征收、法院负责强制执行。一个社会保险费案件需要四个部门协力合作才能完成。
二、对策及建议
十八届四中全会提出深化行政执法体制改革。根据不同层级政府的职权和职能,按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则,合理配置执法力量。推进人社部门内部行政执法相对集中执法权,是提高行政执法效率的必然趋势。在符合相关法律法规的前提下,各部门可以实施部门内部的相对集中行政执法权。
相对集中执法权,是解决行政执法中权责交叉、多头执法问题的有力举措。长期以来,由于多方面原因,不少部门都建有自己的执法队伍,甚至同一个领域有几支执法队伍,多层执法、多头执法、重复执法,一定程度上影响了行政执法的公正性和统一性,损害了人民群众的利益和政府的形象,干扰了正常的公共秩序和市场经济秩序。同时,随着市场经济的快速发展,各级各类市场不断繁荣、边界日益模糊,对我们市场管理的方式方法和能力水平提出新的更高要求。对此,必须相对集中执法权,组建相对独立、集中统一的行政执法机构,减少行政执法层次,适当下移执法重心。只有这样,才能更好地维护社会稳定、规范市场秩序、保护公民和法人的合法权益。
相对集中执法权,是提高执法专业化水平的有效途径。各部门组建独立执法队伍、分散进行执法,容易造成队伍素质参差不齐、人员编制和执法经费不足、执法制度和程序不完善等问题,能够整合部门资源,把“五根指头”捏成“拳头”,集中保证编制经费,优化机构设置和装备条件,加强培训上岗和日常管理,切实增强执法队伍力量,为提高执法工作规范化奠定良好基础。
对于如何在人社部门内部相对集中行政执法权,应明确人社部门综合执法队伍的建设方向,明确将分散在人力资源社会保障部门有关内设机构、执法队伍、事业单位中的劳动用工、劳动标准、就业、社会保险、人力资源市场管理、职业技能培训、劳务派遣等方面的监督检查、行政处罚职能交由劳动保障监察综合执法机构统一承担。尽快组建各区劳动保障监察综合执法队伍,同时在“权力清单”中明确有关社会保险的哪些工作应由该综合执法机构负责,是否稽核检查权一并由该综合执法机构负责同样亟需明确。                                        
综合考虑相关法律因素和后果,在不违背法律原则的基础上,为彻底解决职能调整带来的法律风险,同时实现人社部门内部相对集中行政执法权,建议可在监察支队职能中增加“社会保险稽核”的内容,同时加挂“社会保险征收稽核中心”的牌子,使其成为“社保费征收机构”,履行《社保法》规定的社保费征收机构职能。
随着我国经济社会迅猛发展,市场规模不断扩大,利益组合关系日趋复杂,不断涌现交织性社会事务。为防止行政管理中的调控缺位和越权,明确责任,减少行政执法机关职责交叉和执法推诿,提高执法效率,实施相对集中行政执法权,是改革和完善我国的行政执法体制以及政府机构改革的有益尝试。

 

大连市人民政府法制办公室 主编
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