2016年 第 11期 (总第111期)

有效控制行政裁量权 
大力促进法治社会建设
大连市质量技术监督局法宣处   时 营 柴跃明
 
习近平总书记在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议强调,要加强对权力运行的制约和监督,把权力关进制度的笼子里,形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。
行政裁量权是行政执法不可缺少的权力,同时也是一种应当受到限制而又很难加以有效控制的权力。要构建法治社会,实现行政法治,就必须制约和监督行政权力运行;而制约和监督行政权力运行,必须对行政行政裁量权加以控制。因此,深入研究控制行政行政裁量权,对贯彻习近平总书记重要讲话精神,促进行政法的发展及维护行政机关的权威和保护行政管理相对人的合法权益具有一定的理论和实践价值。
一、行政裁量权存在的必要性
任何国家,行政执法的行政裁量权都是存在的,但各自的范围不同和监督方式不同。在我国,行政执法也存在行政裁量权,存在的客观依据主要有以下几点:
1、保证行政效率是行政裁量权存在的决定因素。依法行政管理的范围非常广泛,具体情况纷繁复杂,并且处于不断的发展变化之中。为了使行政机关能够在复杂多变的问题面前审时度势、权衡轻重、把握时机,法律、法规必须赋予行政机关在规定的原则和范围内行使行政裁量权,从而灵活果断地解决问题,提高行政效率。在现代社会中,必然要加强行政管理,讲效率,因而行政机关的行政裁量权也会越来越大,这对行政机关积极主动地开展工作,提高行政效率是有利的,但也容易产生弊端,即滥用职权。为了防止行政机关及其工作人员在工作中假公济私、武断专横,导致“人治”,就必须对行政裁量权予以一定的限制。
2、立法的普遍性与事件的个别性之矛盾是行政裁量权存在的又一决定因素。我国幅员辽阔、人口众多,各地区政治、经济和文化发展不平衡,社会习俗、生活方式也有很大差别,法律、法规所调整的各种社会关系在不同地区也有不同程度的区别,对各种情况也不可能概括完善、罗列穷尽。因此,从立法技术来看,立法机关无法作出细致的规定,往往只能规定一些原则,规定一些有弹性的条文,可供选择的措施,可供上下活动的幅度,使得行政机关有灵活机动的余地,从而有利于行政机关因时因地因人卓有成效地进行行政管理。
行政裁量权在我国的质量技术监督行政处罚中显得尤为重要。这是因为:首先,质量技术监督违法行为涉及的内容广泛,情况复杂、变化迅速,法律、法规不可能对所有情况下的行政处罚都规定得明确具体,详尽无遗;其次,质量技术监督问题的专业性、时间性、地域性很强,法律、法规不应该对行政处罚作过于僵化的硬性规定;第三,我国目前的质量技术监督法制尚不够健全,有些内容不够完备,表现出一定的“概括性”和“模糊性”,有些法律、法规尚无具体的实施细则或实施办法。一言以蔽之,质量技术监督法律、法规应当授予质量技术监督部门在行政处罚中以必要的行政裁量权,使之能根据客观情势,权衡轻重,灵活运用,在法定范围内作出合法、合理的行政处罚,以达到依法行政,保护用户、消费者的合法权益,维护社会经济秩序目标的实现。
二、不正确行使行政裁量权的危害及表现形式
法律条文的弹性与行政执法的规范性之间容易产生矛盾。弹性过小,小到影响了行政执法的时效性、可操作性,法律实施的效益就要大打折扣;弹性过大,大到给予行政执法人权限过宽,就会造成个别行政执法人员钻法律的空子,形成以权谋私,干扰和破坏了法制秩序,带来负面效应。不正确行使行政裁量权主要表现有很多,可以归纳为以下几种:
1、滥用职权。它是不正确地行使行政裁量权的最典型表现,其导致的法律后果──所作出的具体行政行为无效。滥用职权是一种目的违法,主要表现为行政执法人员假公济私、公报私仇、以权谋私,以实现种种不廉洁的动机。由于滥用职权是一种目的违法,应当从行政执法的全过程、与案件有关的各种情节、因素和行政执法的社会效果等方面来推定具体行政行为的目的是否违法。
2、行政处罚显失公正。凡法律、法规规定了法律责任的,其立法的一条重要原则便是合理和公正的原则。这里的合理和公正已不是一般意义上的合理和公正,而是通过法律形式固定下来合理和公正,即注入了国家意志的、成为法定的合理和公正。如果行政处罚显失公正,就是违背了国家意志,即不符合立法本意,这实质上是滥用行政裁量权的又一表现形式。人民法院对显失公正的行政处罚,可依据公正原则予以变更。
3、拖延履行法定职责。由于有不少法律、法规未规定行政机关履行法定职责的期限,因而何时履行法定职责,行政机关便可以行政裁量。行政管理的一个重要原则就是效率原则,如果违反这一原则,或者出于某种不廉洁动机,而拖延履行法定职责,也是不正确地行使了行政裁量权。
在行政执法中不正确行使行政裁量权,会事与愿违,带来一系列后果。一是不利于社会秩序的稳定。因为行政主体滥用行政处罚行政裁量权,处理问题随意性很大,畸轻畸重,反复无常,不同情况相同对待,相同情况不同对待,引起群众怀疑、不信任,产生对立情绪,不配合行政主体的管理,行政违法行为增多,导致社会秩序的不稳定;二是助长特权思想,滋生腐败,影响党和政府的形象。当前腐败得不到有效遏制,在很大程度上与滥用行政处罚行政裁量权有关。
三、确立并严格执行行使行政裁量权的原则
无规矩不成方圆。要有效控制行政裁量权的行使,必须并严格执行行政裁量权的原则。一般来说,行政执法中行政裁量权的行使,必须要严格确立和执行以下原则:
1、合法原则。合法原则是指行政主体行政裁量的行政行为只能在有关法律、法规的范围内进行。
2、正当合理原则。正当合理是指在依法行使行政裁量权的前提下,公务员的行政裁量行为还要遵循一套行政规范。
3、服务原则。在行政裁量中贯彻服务原则,就是要密切联系群众,倾听群众的意见和呼声,接受群众的监督,努力为人民服务。
4、维护国家安全、荣誉、利益原则。国家公务员作为国家权力的行使者,在行政裁量中有义务维护国家尊严,不允许任何人损害、诋毁国家荣誉,不得散布有损政府声誉的言论。
5、保护国家机密和工作秘密原则。保守国家机密是指在行政裁量中,公务员非经允许不得泄露有关党和国家安全、利益尚未公开或不得公开的政治、军事、外交、科技等重大事项的秘密。
6、公正廉洁、克己奉公原则。由于国家公务员的管理内容涉及到整个社会的方方面面,因而国家公务员在行政裁量中,绝对不能凭借手中的权力,受血缘亲疏、情感、情绪等情感因素的影响,在同等条件下,做出悬殊很大的处理和有意的偏向。
四、控制行政执法中行政裁量权的对策
为了防止行政机关及其工作人员滥用职权,防止行政裁量权变成一种专断的权力,应当采取如下对策:
1、健全行政执法监督体系。监督主体不仅有党、国家机关(包括立法机关、行政机关、检察机关、审判机关),还有企业事业单位、社会团体、基层群众组织和公民。对已有的法定监督方式还应当根据形势的需要,继续补充、完善;对没有法定监督方式的,要通过立法或制定规章,以保证卓有成效的监督。同时,要有对滥用职权的人采取严厉的惩罚措施,还要有对监督有功人员的奖励和保护。除了上述来自于外部的监督之外,还要进一步完善内部监督机制,尤其是严格履行法律法规关于执法程序方面的规定,如立案监督、审理监督、案后监督。具体来说就是,执法人员根据线索查处违法案件后在报请领导审批立案时,由相关人员对案件进行预审。主要审查案件来源是否符合规定、现场笔录内容是否详实、行政相对人是否签字齐全、承办人意见是否明确。执法人员对案件进行调查取证后,认为违法事实已经查清、证据搜集齐全的,由相关审理组织集体对案件进行全面审理。除此之外,执法机关内设的法制机构应对办理完毕的案件进行定期或不定期的监督,发现错误行使行政裁量权导致整个案件错误的要及时予以纠正。
2、加大人民法院和上级行政机关对行政裁量权审查力度。历史学家阿克顿勋爵说:“权力有腐败的趋势,绝对的权力绝对地腐败,”行政裁量权亦复如是。行政裁量权的授予,绝不是允许行政机关及其工作人员把它作为独断专横的庇护伞,相反应当实行有效的控制,正如詹姆士·密尔在《政府论文集》中所说的:“凡主张授予政权的一切理由亦即主张设立保障以防止滥用政权的理由。”法律、法规赋予人民法院对一部分具体行政行为行使司法审查权,正是基于这样的考虑。
《行政诉讼法》第5条规定了人民法院审查具体行政行为合法性的原则,也就是说,人民法院通过行政诉讼依法对被诉行政机关的具体行政行为行使司法审查权,审查的主要内容是具体行政行为的合法性而不是不适当性。《行政复议法》第1条就明确规定了合法性与适当性审查的原则。“为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为,保护公民、法人和其他组织的合法权益,保障和监督行政机关依法行使职权,根据宪法,制定本法。”
如前所述,行政机关所拥有的行政裁量权渗透到作出具体行政行为的各个阶段,由于不正确地行使行政裁量权,其表现形式主要有滥用职权、拖延履行法定职责、行政处罚显失公正、具体行政行为明显不当等,所导致的法律后果是人民法院和上级机关有权依法撤销,限制履行或者变更具体行政行为。然而,审查具体行政行为合法性的原则,表明了人民法院的有限司法审查权。当前,我国正在大力加强社会主义民主和法制建设,强调为政清廉,人民法院应当充分发挥审判职能作用,在这方面要有所作为。一方面要严格依法办案,既要保护公民、法人或者其他组织的合法权益,又要维护和监督行政机关依法行使行政职权,克服畏难思想和无原则的迁就行政机关。另一方面要完善人民法院的司法建议权,对那些确实以权谋私者,或者其他违法违纪者,人民法院无法通过行政诉讼予以纠正的,应当以司法建议的形式向有关部门提出,以维护国家和人民的利益。
2、在立法方面,要处理好法律条文的“弹性”和执法的“可操作性”的关系,尽量做到明确、具体,减少“弹性”,尤其是对涉及到公民合法权益的条款,更应如此。同时,要切实贯彻执行国务院1987421批准的《行政法规制定程序暂行条例》第17条的规定:“行政法规规定由主管部门制定实施细则的,实施细则应当在行政法规发布的同时或稍后即行发布,其施行日期应当与行政法规的施行日期相同。”以保证行政法律、法规实施的效益。要抓紧制定与《行政诉讼法》相配套的有关法律、法规,如行政机关组织法、行政程序法、行政复议法等等。
3、坚决推行“政务公开”和“过错责任追究制”制度,把所有行政许可项目和执法依据公之于众。把执法依据、执法程序、处罚标准、行政相对人的权利向社会公开,使行政相对人对行政机关的职权以及行政程序有一个十分明确的了解,提高行政处罚的公开度和透明度。同时严格执行“过错责任追究制”,对滥用行政裁量权进行严格的责任追究,增强正确行使行政裁量权的责任心和敏感度。
4、加强行政执法队伍建设,提高执法水平。现在行政执法人员素质不高是个较普遍的问题,这与我国正在进行的现代化建设很不适应,有些行政执法人员有“占据一方,唯我独尊”的思想。为此,一方面要加紧通过各种渠道培训行政执法人员,提高其法律素质,增强法律意识,严格按照合法性与合理性原则进行行政执法,另一方面对那些不再适宜从事行政执法活动的人要坚决调出,使得行政执法队伍廉正而富有效率。
只有这样,行政执法人员在行使行政执法行政裁量权的时候才能公正、合理、合法、恰如其分,也才能有效的维护法律的尊严、促进社会的和谐发展,才能促进法治型社会的尽早实现。
 

 

大连市人民政府法制办公室 主编
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