2016年 第 10 期 (总第110期)

 
两法再衔接 权益共保障
---兼议“后裁判”阶段税务行政履行
困境与应对
 
大连市地方税务局法制处  姜锋 张一卓
 
早在201410月,习近平总书记就指出“法律是治国之重器,法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。全面推进依法治国,是解决党和国家事业发展面临的一系列重大问题,解放和增强社会活力、促进社会公平正义、维护社会和谐稳定、确保党和长治久安的根本要求”。党的十八届四中全会通过了《中共国家中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,标志着我国法治建设的时代大幕正式开启。随着全面依法治国稳步推进,行政执法与刑事司法之间的衔接日益突出。当前两法衔接主要发挥作用于案件查办方面,学术界已有诸多讨论。而在实际工作中,司法裁判的行政履行方面同样值得认真探究。本文从税务行政执法实际工作的角度,结合当前税务行政履行过程中所遭遇的困境以及税务人员所承担的各种履职风险,浅析“两法再衔接”相关问题。
一、税务行政执法与刑事司法的相互依存与合作
现代国家的治理体系中,行政执法与刑事司法是紧密相连、相互依存的两套独立运行的系统,各自的工作结果都需要另一方的支持和延续。行政执法与刑事司法之间的充分契合是当事人合法权益的根本保障,是一个国家法治建设水平重要体现。
 (一)涉税案件查处
税务机关在日常征管中发现重大涉税疑点和案件,申请公安机关提前介入案件,分别发挥各自领域的专业执法优势,对案情交换意见,制定联合查办方案,进行联合调查和取证,协同打击涉税违法犯罪。
据人民日报报道:2015年度,公安部与国家税务总局在打击虚开增值税专用发票方面,查处案值超亿元的大要案件144起,查补收入46亿元;在打击出口骗税方面,挽回税款损失91.4亿元,抓捕犯罪嫌疑人310人;在打击发票违法犯罪活动方面,共捣毁制售假发票窝点2 678个,打掉作案团伙382个,抓获犯罪嫌疑人5 207人,缴获非法发票3 129万份,及时遏制了涉税违法行为的持续发生,有力维护了国家税收秩序,联合办案取得了显著成效。   
 (二)涉税案件移送
税务稽查结论确定后,依照相关法律规定,税务机关对达到移送标准的偷税案件和发票违法案件应当移送公安机关进行刑事调查处理。公安机关拥有治安行政和刑事司法双重权力,在打击涉税犯罪工作中,采取的措施和手段不仅种类多、力度大、应变迅速,并且具有剥夺犯罪分子再次实施犯罪的能力,对其他潜在的犯罪分子形成强烈威慑感,有效维护国家税收严肃性。
仅在20168月,国家税务总局曝光5起涉案总税额达46.28亿元的虚开增值税发票违法犯罪案件,已全部移送公安机关进行刑事调查处理。
 (三)涉税争议诉讼
作为解决涉税争议的主要手段的行政调解和复议已明显不能满足需要,涉税行政诉讼正变得愈加频繁。人民法院一方面可以通过审理涉税诉讼案件进一步了解税务行政法律法规规定和日常税收征管实际工作情况,对案件中税务机关履职的合法性与合理性进行双重审查;另一方面可以对涉税诉讼的审理过程与结果进一步促进税务机关合法行政、合理行政,提高维护纳税人权益意识,一定程度上化解了征纳双方存在的对立性矛盾和风险。
 (四)司法裁判执行
    司法裁判的执行作为保障当事人合法权益的最终措施,是实现公平、正义、秩序等法律价值的手段。在判决债务纠纷等经济案件的产权变更和破产清算过程中,税务机关需要依法对当事人(纳税人)征收契税、营业税或增值税及附加、印花税、个人所得税、土地增值税、企业所得税等各种税(费)种。上述税(费)款完税是司法判决的产权过户和证照办理的前提条件,是国家权力与个人权益的交互体现。
二、司法裁判与行政履行所面临的现实困境及分析
司法裁判是人民法院根据事实,依据有关法律法规或参照关规章的规定,作出的裁判,包括判决、裁定、调解等方式。行政履行是行政机关依法履行行政管理职责的工作过程。司法裁判与行政履行所面临的现实困境既有单一性,又有共同性。
 (一)行政诉讼滥诉所带来的消耗性影响
201551,新的行政诉讼法(以下简称新法)正式实施。依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条“人民法院对符合起诉条件的案件应当立案,依法保障当事人行使诉讼权利。对当事人依法提起的诉讼,人民法院应当根据行政诉讼法第五十一条的规定,一律接收起诉状”的规定,新法实质上将抽象和具体行政行为都纳入受案范围。
新法在保障当事人权益的同时,也被行政诉讼滥诉找到了出口。首先,由于行政诉讼案件审理费用低廉,人民法院案件受理受制于规定,大量不合理甚至是无理的行政诉求进入案件审理环节,严重透支基层法院案件工作能力。其次,上一级行政机关对不合理诉求通常会做出维持原决定的复议决定,依据新法第二十六条规定,两级行政机关将会成为共同被告,共同面临答辩、审理、判决和执行的考验,势必牵扯大量的人力、物力和精力。行政诉讼滥诉对司法机关和行政机关的正常工作带来了冲击,耗费了大量的社会成本,加剧社会对立,阻碍了社会法治建设的健康发展。
 (二)个案判决所带来的方向性影响
行政执法工作是依照法律法规规定与参考地方工作实际情况相结合进行的,一般都遵循着固有的程序和规范,一般都具有普遍性。而司法裁判所考虑的通常只是个案本身的合理和合法性。这就产生了一个执法行为认知的差异性。换而言之,一个个案的司法裁判结论影响的不仅仅是本案的行政处理方式,更有可能影响一个区域内的同类行政处理方式,形成一个标杆式工作指引。假如个案的司法裁判结论由于种种原因产生偏差或不符合执法工作实际,其所带来的影响将会是非常巨大的。
 (三)行政履行依据充分与否所带来的迁延性影响
以不动产的产权转移环节上的税务行政履行为例,据调查,2013年以来,大连市内四区范围内,税务机关受理法院判决的不动产交割过户保持在年均百件左右。2016年,受整个东北经济形势的下行压力和房地产行业调整期的综合影响,法院判决的不动产抵债、拍卖、清算数量已经呈明显上升趋势。
    1.前提要件不足,行政履行无法进行
行政履行的依法履行需要各种工作要件(如法律文书、合同、发票、完税证等)作为前提保证。前提要件不足或不符合要求,行政机关无法进行工作。例如在法院判决房屋变更产权时,《协助执行通知书》一般都开具给房产管理部门。根据现行规定,房屋产权过户实行“先税后证”管理,被执行人往往不予配合或处于失踪失联状态中。这些直接对税务机关依法履职产生困扰:一是产权变更需要双方当事人申报缴纳税款,如果被执行方没有及时申报缴税,产权变更过程就没有全部完税,导致不能办理新的权属证明。二是应当履行法院判决但《协助执行通知书》没有直接开具给税务机关,直接履行依据不充分。在法院判决被拖延或无法落实的同时,产权变更矛盾焦点也会转移到与经济纠纷本身毫无实质干系的税务机关身上。
    2.判决与规定相冲突,行政履行无所适从
司法和行政各自有着不同的具体规定。当法院判决与规定相冲突时,行政履行就会变得无所适从。例如对通过不当手段取得房屋的无效房屋产权转移行为,人民法院通常判决撤销房屋所有权证。依据《国家税务总局关于无效产权转移征收契税的批复》“按照现行契税政策规定,对经法院判决的无效产权转移行为不征收契税。法院判决撤销房屋所有权证后,已纳契税款予以退还”的规定,理论上只有法院判决撤销房屋所有权证后,税务机关才可以办理相应退税手续。而个别法院以判决房屋产权再次变更回原所有人的形式代替撤销房屋所有权证判决,在税收的角度则是相当于又发生了一次产权交易转让行为,非但不能退税还应当再次征收税款,这显然违背了公平性和合理性原则,税务机关陷入两难境地。
    3.法律法规不明确,行政履行于法无据
    法律法规不尽明确时,对税务机关履职也带来困扰。例如公司破产清算,在抵债不动产产权变更时,随之产生税费的法律地位不明确。《中华人民共和国企业破产法》第一百一十三条规定:破产财产在优先清偿破产费用和共益债务后,依照破产人所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用等费用优于破产人欠缴的社会保险费用和破产人所欠税款顺序清偿。这里所指的“欠税款”仅指企业存续期间经营中发生欠缴税款。而《中华人民共和国企业破产法》第四十一条规定的破产费用包括:(1)破产案件的诉讼费用;(2)管理、变价和分配债务人财产的费用;(3)管理人执行职务的费用、报酬和聘用工作人员的费用。那么拍卖、变卖不动产抵偿债务所产生的税费是否属于清算费用?这部分税费和滞纳金的法律地位和清偿顺序怎样确定?目前法学界也存在争议。这些都对清算过程中税务行政履行带来困扰,导致各地处理方式不统一。
    (四)行政人员面临多重风险所带来的系统性影响
行政人员依法履职中由于客观条件限制,在出现进而无据、退无可退的情形时,将面临履行职务过失风险、妨害执行司法风险和公众关注舆情风险等多重考验,迫使行政人员在由组织集体承担复议诉讼风险和由个人承担渎职等风险中,进行所谓的“两害取其轻”的权衡和取舍,间接导致懒政、怠政、推诿塞责,对国家法治体系建设产生负面影响。   
    1.履行职务过失风险
    主要包括滥用职权、玩忽职守和行政不作为:
《中华人民共和国刑法》第三百九十七条规定:滥用职权罪和玩忽职守罪是国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守,致使公共财产、国家和人民利益遭到重大损失的,处三年以下有期徒刑或者拘役;情节特别严重的,处三年以上七年以下有期徒刑。
行政不作为是指行政主体及其工作人员有积极实施行政行为的职责和义务,应当履行而未履行或拖延履行其法定职责的状态。
实际工作情况错综复杂,制度规范不可能面面俱到,因此行政机关及工作人员有时确实很难把握尺度和界限,稍有不慎就有可能触犯戒律,对单位和个人带来严重后果。
    2.妨害执行司法风险
主要指拒不执行判决、裁定的情形:
《中华人民共和国刑法》第三百一十三条规定:拒不执行判决、裁定罪是对人民法院的判决、裁定有能力执行而拒不执行,情节严重的,处三年以下有期徒刑、拘役或者罚金。其中包括国家机关工作人员利用职权妨害执行的情形。
《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零二条第六款规定:诉讼参与人或者其他人有拒不履行人民法院已经发生法律效力的判决、裁定的,人民法院可以根据情节轻重予以罚款、拘留;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
ƒ《中华人民共和国行政诉讼法》第九十六条第五款规定:行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的,社会影响恶劣的,第一审人民法院可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留;情节严重,构成犯罪的,依法追究刑事责任。
事实上,行政机关及工作人员一般不存在拒不执行的主观意愿,大部分情况属于确实无法执行。
    3.公众关注舆情风险
主要包括公众关注度、网络舆情和道德压力:
行政争议是社会公众关注焦点。由于信息网络的广泛性、快捷性,信息传播效率迅速,行政机关及工作人员所遭遇的情况错综复杂,一旦不慎引发社会舆情,就会产生恶性的连锁反应。随着公民和法人组织维权意识的提高,行政机关与相对人的执法争议呈爆发式增长。权力机关历史形成的强势印象、部分相对人的经济困境和公私权责的巨大反差,无形中会形成社会道德压力。这些都对行政执法的理念和方式带来深刻影响,迫使行政机关及工作人员愈加谨小慎微,如履薄冰,畏手畏脚,不敢创新。
    三、加强司法裁判与行政履行两法再衔接的现实意义
司法裁判与行政履行的相互契合与衔接对权力机关和相对人双方正确行使和履行各自的权责义务有着突出的现实意义。
   (一)有助于真正落实司法裁判
    两法再衔接有助于司法裁判执行到位。历来法院判决执行难,行政履行是司法裁判执行阶段的重要组成部分。与一般判决被执行人不同,行政机关从根本上不存在不予配合的主观意愿,在法定职权范围内,主动作为,积极工作,不断提高行政效能,为社会大众服务,保证司法裁判结论执行到位。
   (二)有助于正确指引行政执法
    两法再衔接有助于引领行政机关法治工作正确方向。司法裁判有判例指导的作用。行政机关通过了解司法裁判工作角度和方式方法,运用法治思维在合法行政的基础上侧重合理行政,参考法院判决结论主动查找行政过错和风险点,避免出现相同或类似的过失,防范行政执法风险,提升行政工作水平,优化行政工作能力,扩展视野,提升站位。
   (三)有助于全面保障相对人合法权益
两法再衔接有助于相对人合法权益真正保障。诉讼当事人在经历纠纷、起诉、答辩、审理、判决等过程后,已经耗费了巨大的时间成本和经济成本,无不期盼司法终裁尽快执行到位。两法再衔接特别有助于司法裁判的快速执行落地。司法工作可以得到进一步延伸,行政工作可以有一个提前量,双方相互契合,不留空白地带,防止本位主义影响,避免推诿扯皮现象发生,从而提升法治社会中民众的“主人翁”地位和“获得感”。
四、构筑着力点,应对新挑战,全面发挥两法合力作用
在法治社会建设与依法治国大政方针的时代背景下,行政执法与刑事司法共同面临着全新问题和挑战。把握发展机遇、形成两法合力、促进社会进步是行政与司法机关的共同思考。
   (一)强化沟通协调,建立联动平台
    1.建立和完善工作联席会议制度
目前,国税、地税与公安机关已经建立了工作联席会议制度,在案件查办和移送等方面发挥了突出作用。全面建立行政与司法的工作联席会议制度,将各自的工作战线前移,发挥各自的专业职能作用,共同促进社会法治体系发展完善。
    2.探索设立人民法院行政诉讼立案事前征询制度
    通过立案之前听取被诉行政单位陈述说明,充分了解行政机关工作职责和流程。立案事前征询制度实质上并不妨害司法公正性,人民法院既可以为以后案件的审理做好基础工作,又可以甄别行政诉讼滥诉行为、优化案件受理工作,还可以提前履行诉讼调解职能、化解社会矛盾,从而节省行政机关和司法机关大量的不必要工作,降低社会法治成本,提升工作质效。
   (二)强化信息共享,形成统一战线
公安、法院、工商、税务等司法和行政执法部门都在工作中会形成大量的工作信息和数据。通过比对、分析、交互等一系列大数据应用手段,让沉睡的信息数据发挥作用。
    1.发挥案例判例的指导作用
通过人民法院已经实行的行政案件司法审查报告制度(白皮书)和行政案件审判案例,指导、规范和警示今后的行政执法工作。
    2.发挥清单名录的提示作用
对职业举报人或行政滥诉人形成预警名单数据库和索引,供各单位查询和参考既往同类案件办理情况,提升应对特殊相对人的工作准备和应变能力。
   (三)强化政策支撑,弥补制度空缺
行政机关和司法机关应当动态梳理、总结和完善工作中在法律依据和工作制度方面存在的欠缺和空白,及时出台相关法律法规、司法解释和工作指导意见。
    1.建立高层级工作指导规范
行政执法机关在国家级层面尽快统一制定工作指导意见(例如国家工商行政管理总局、公安部和最高人民检察院联合下发的《关于加强工商行政执法与刑事司法配合工作若干问题的意见》)。
    2.完善相关法律法规规定
    刑事司法机关尽快提请相关法律和司法解释的起草与修订,对尚存争议的模糊地带(例如清算过程中不动产过户发生的税费法律地位等)进行明确,避免继续产生法律执行差异。
   (四)强化舆论引导,创新互动方式
行政执法和刑事司法机关应当占据社会舆情主控先机,充分利用部门联合优势主动作为,破除固有的神秘感和强势地位,拉近民众心理距离,促进法治建设进一步深入人心。
    1.突发事件共同发声
对社会关注的突发事件,各部门依据职责主动联合公开相关法律规定、工作职责、既往案例和咨询方式,避免单打独斗、被动解释,抢占舆情先机,让社会公众全面了解相关情况,使“谣言止于智者”。
    2.创新互动方式
紧跟时代发展步伐,充分利用微信公众号、APP等流行媒介和手段,以新颖的线上线下方式,主动公开工作内容和工作进度,不断促进与社会大众的良好互动,以“互联网+”的模式打造具有亲和力的智慧型执法机关。

 

 

大连市人民政府法制办公室 主编
投稿信箱:zhzd2401@163.com