2016年 第 9 期 (总第109期)

 
 
在依法行政中加强诚信政府建设
 
 普兰店区政府法制办主任   骆敏玲
 
《法治政府建设实施纲要(20152020年)》总体目标中指出,到2020年基本建成“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信”的法治政府。国务院《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020年)》在社会信用体系建设的原则中也强调,信用体系建设需要“政府推动,社会共建,充分发挥政府的组织、引导、推动和示范作用”。可见,政府是建成法治社会和诚信社会的“突破口”和“关节点”,而法治政府的建设同时也是诚信建设的过程,依法行政,全面建成法治社会,必须以“诚”为先。
一、建设诚信政府的重要性
“政府公信力,是指公民在何种程度上对政府行为持信任态度,是社会组织、民众对政府信誉的一种主观评价或价值判断”。它体现了政府的信用能力,诚信乃立政之本,诚信政府的建立首先要求政府遵循诚实信用的原则,成为整个社会诚信体系的示范者,切实保障公民权益。政府公信力作为政府获得公众信任的一种能力,作为衡量社会文明水平以及政权稳固的重要尺度,对于加快构建社会主义和谐社会具有重要意义。
首先,政府公信力是社会主义市场经济秩序的基础。信用是现代市场经济的基石和灵魂,完善的信用制度是市场经济正常运转的基础条件;不讲信用,社会主义市场经济就无法正常运转。而政府是社会秩序与市场秩序的维护者,倘若政府存在不守信用的行为,整个社会的信用基础就会被破坏。
其次,政府公信力是政府治理社会的基本要求。政府公信力实质上是人民群众对政府履行公共职责情况的评价,同时也是对政府合法性的检验。信用政府能够增强人民群众的社会信任感和归属感,政府失信则会导致人民群众对政府信任的丧失,从而造成社会普遍失信。在天津港“8·12”瑞海公司危险品仓库特大火灾爆炸事故后,政府在灾情的发布、应急的速度、媒体的报道上,做到了与爆炸灾情的“零时差对接”,信息披露的涉及面也前所未有的开放,避免发生“次生舆论灾害”,制止了谣言,稳定了人心,赢得了国内外的尊重,政府的公信力也相应得到了极大提升。
第三,政府公信力是社会稳定与发展的前提条件。政府公信力是构建和谐社会的重要组成部分,也是落实科学发展观的必然要求。政府作为社会信用体系建设的示范者、倡导者和组织者,只有具备较高的公信力,才能将依法治国与以德治国统一起来,正确处理改革发展稳定的关系,促进经济社会的全面、协调和可持续发展。反之,逐渐丧失公信力的政府,在各项法律规章制度的落实过程中,就会出现层层阻力,也会失去发展的合力以及主导地位的号召力和凝聚力,导致发展止步不前甚至是退步。
二、近年来政府失信行为的具体体现
近年来,随着法制建设深入推进和社会监督力度加大,政府诚信建设有了很大进展。然而,一些地方政府部门不诚信事件仍时有发生,政府公信力接连收到一定程度的损害。通过近年来新闻曝光的案例来分析,具体表现为以下几种:
一是“新官不理旧事”导致政策缺乏稳定性。当前我国一些政府及部门政策朝令夕改、脆弱多变,最突出的就是后任政府不对前任政府的政策负责,对历史或前任留下的问题,推三阻四,不愿解决,摆出一副“新官不理旧事”的架势,群众意见很大。特别是由于政府部门主要负责人的工作变动,往往会给行政工作的连续性带来潜在的破坏,时常出现“一届政府一台政策”的现象。政府随意改变政策,失去稳定性,造成“出尔反尔”现象,有违信用之本质。政府政策的朝令夕改破坏了政府的形象,降低了政府的威信和诚信,而且甚至有可能侵害政策对象的合法权益,导致政策资源的严重浪费。
二是行政过程“暗箱操作”缺乏高度的透明性。现代社会是信息社会,而政府由于其自身的优势性,既是信息的生产者又是大量信息的拥有者。在现代民主法治社会中,对政府和公共部门拥有的公共信息享有知情权是公民的一项基本权利,也是公民保护自身利益的重要手段。然而现实中,无论是信息公开还是政策透明方面,都存在着明显的缺陷。就其应主动公开的信息而言,一些政府部门把它手中掌握的信息当成一种权力,愿意公开就公开,不愿意公开就不公开,没有意识到向公众提供权威性和指导性信息服务是自身的一项责任,没有为百姓铺设良好的咨询渠道,没有相应的窗口和职员专司公开政府信息事务,政府工作人员缺乏为公众提供政府信息的服务意识,这都会降低行政行为的公信度,从而影响政府信用。
三是政府管理职能“找不到坐标”错位越位缺位。政府作为国家权力的执行机构,其职能界线应该是以国家权力为界限,然而一些政府却盲目干预,越位现象突出,在履行职能过程中或违背客观经济规律或表现出较强的行为偏向,造成政府管理失职。有些政府在行政执法过程中,利用行政方式支持、纵容有关部门和人员采用不正当手段保护本地利益,对某些实行垂直领导和半垂直领导的执法机关,采用威逼利诱、拉拢腐蚀执法人员等方式非法干预正常的执法活动。地方政府职能越位实际上是地方政府为了保护局部利益而牺牲国家和人民的整体利益,必然导致地方政府信用的流失。另外,政府管理职能在许多方面还存在着缺位现象,某些本来在政府权力范围内应该由政府管理的事情,政府没有去管,任其发展,搞不清哪些是政府部门的“有所为”,哪些是“有所不为”,给广大民众带来不同程度的损害。长此以往,必然导致政府诚信资源大量流失,导致政府公信力不断下降。
四是政府官员触碰“腐败红线”时有发生。腐败是对政府诚信最大的损害,这已是不争的事实。政府是公共利益的代表,但是当政府行为缺乏相应的约束和规范时,必然导致政府利益侵蚀公共利益,助长腐败现象的滋生蔓延。“权力产生腐败,绝对的权力产生绝对的腐败”。在我国,政府作为公共政策的制订者和国家政策的执行者,拥有较大的权力,有些权力的拥有者就利用了这些不受约束的权力谋取私利,导致腐败的产生。政府官员作为政府决策行为的最终执行者,应该是政府信誉的维护者。但由于其具有双重身份,既是国家公职人员又是利益个体,既代表着公共利益,同时又代表着私人利益,因此就存在着为获取私人利益而侵害公共利益的可能。腐败会减少人民群众对政府权威和法律的信任等等,会导致社会道德下降,伦理价值观堕落,从而导致整个社会诚信体系的崩溃
五是不着边际的“大跃进”式动员口号广泛存在。在时下官场流行的语言中,“跨越式发展”当属最响亮的口号之一。不管大官小官,不管大会小会,不管大报告还是小演说“跨跃式发展”常被一些人挂在嘴边。讲话必大谈发展,用词缺少不了“跨越”支撑。其实真正实现了科学意义上的“跨越式发展”的少之又少。2009年初,在4万亿救市计划的刺激下,有的中央部门、地方政府和官员豪情万丈,什么“转危为机、逆势而上、弯道超车”的口号喊得震天响,热衷于推出天价投资计划,其负作用至今难以消除。有的领导干部喜欢“大”字口号,“大思路”、“大手笔”、“大建设”等等,成了无法抹去的口头禅,而诚信铸就“大产品”者,屈指可数。
六是城市规划“信手涂鸦”随意出台。对于究竟建设一个什么样的城市和怎样建设城市,基本由地方当局“关键少数”官员说了算,而且一届政府一个令,一届党委一面旗。什么“国际化城市、国际大都市、世界名城、金融中心、物流中心、商都、学习型城市、智慧城市、森林城市、科学发展示范城市、花园城市”等等,多如牛毛,不一而足。如此之多的城市定位口号,让人看了眼花缭乱。正如一篇报道中写到的:有的地方领导干部,只要主政一方,就大兴土木,在自己的辖区内指点江山,信手描绘新的城市蓝图。只因某个县级城市处在地图的某个节点上,就要求当地政府把它在不长的时间里建成百万人口的大城市;只要有片临海的沼泽地,就要建成东方威尼斯;只要有几家外地银行来落户,就要建成什么金融中心;城市稍大一点,就敢建所谓国际大都市。在这里,“官本位”意识发挥到了极致,不是“一张蓝图绘到底”,而是纷纷“信手涂鸦”,最后也没有人去验收究竟有没有进行具体建设以及建设的进程效果。
此外,还有一些地方政府在招商引资等工作中出尔反尔、朝令夕改、拖欠债务、空头支票等一些行为,这些行为都或隐或现地导致政府失信,严重降低了政府的社会信誉度,从而导致社会诚信体系建设的裹足不前。
三、大数据时代构建诚信政府的路径选择
建设诚信政府必须依法行政。大数据时代的到来,为构建诚信政府和诚信社会向着全民化、信息化方向发展提供了便捷和可能。以制度的力量培育诚信自觉,用制度的笼子束住失信行为,当是推进建设“诚信政府”的重要选择。
一是加快转变政府执政理念,树立诚信政府意识。要以权力的“瘦身”来达到廉政和信用的“强身”。政府的权力越大,市场的环境就越不稳定;政府管得越多,失信的机会就越大。政府官员一旦片面追求他们自己的私利,则管制的权力就有被滥用的危险。要减少乃至杜绝腐败的发生,最根本的途径是减少政府管制的范围,减少政府对社会的干预范围和干预程度,也就是要进一步转变政府职能,简政放权,建立一个有所为、有所不为的政府。政府主要履行宏观调控职能,对于社会、中介组织、市场能够解决的问题,政府不应过多干预。
二是加快完善政府信息公开制度。全面彻底实现政务公开,让人民群众对政府的所作所为有及时、真正地了解,这是确保政府诚信的前提。行政机关和工作人员要进一步转变观念,树立“诚信为本、执法为民”的意识,真正树立为人民服务的观念,自觉当好人民公仆。要在加快行政公开立法的同时,加快电子政务建设,扩展信息公开渠道。加大政府信息公开力度,及时、真实地向社会公开职权行为的信息,及时、准确地公开依申请的信息。要加快政府的电子化建设,建立覆盖全国的政府信息网络,充分利用网络资源,扩大信息发布的范围,使公众在更方便的时间、地点,通过更方便的途径及时获得政府的信息,实现自己的知情权。
三是加快建设政府守信践诺机制。切实贯彻《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020年)》要求,即严格履行政府向社会作出的承诺,把政务履约和守诺服务尽快纳入政府绩效评价体系,把发展规划和政府工作报告关于经济社会发展目标落实情况以及为百姓办实事的践诺情况作为评价政府诚信水平的重要内容,推动逐步建立健全政务和行政承诺考核制度。政府对依法作出的政策承诺和签订的各类合同要认真履约和兑现。要积极营造公平竞争、统一高效的市场环境,不得施行地方保护主义措施,如滥用行政权力封锁市场、包庇纵容行政区域内社会主体的违法违规和失信行为等。要支持统计部门依法统计、真实统计。政府举债要依法依规、规模适度、风险可控、程序透明。政府收支必须强化预算约束,提高透明度。加强和完善群众监督和舆论监督机制。完善政务诚信约束和问责机制。各级人民政府要自觉接受本级人大的法律监督和政协的民主监督。加大监察、审计等部门对行政行为的监督和审计力度。
四是加快建立公务员信用档案制度。行政机关及公务员必须履行自己与群众的“约定”,群众必须自觉遵守各项法律规章。所以必须健全行政责任追究机制。要改革公务员的考核、奖惩机制,把公务员是否诚信作为一项重要的指标。要看公务人员是否做了必须做的事情,老百姓是否满意,通过对公务员日常工作表现的评估,建立公务员的信用档案,作为年度考核和提拔的依据之一。反之,政府各个行政部门及社会单位也要对每个普通群众建立业务范围内的信用评价电子档案,形成全社会失信者受损、守信者受益的奖惩机制,对失信行为要依法追究责任,提高失信成本,以最大限度地避免信用失常行为的发生。
五是加快完善公共信用信息公示系统建设。要加快推动现有信用评级体系的改进与完善,建立符合地区特点的信用评级体系与标准,录入个人身份信用信息电子档案,努力拓宽信用信息的来源渠道,更家全面广泛地录入政府及企业和社会个人的信用记录。要快速建立统一的信用体系平台,健全部门之间、部门与地方之间的信息有效整合的机制,实现信息共享。比如,对于政府失信行为严重的地区,可以从上一级政府层面给予制裁,企业也可以根据地区政府的诚信度选择投资还是撤资;政府根据企业的信誉程度,给予发展扶持、政策倾斜和淘汰惩罚;社会单位和部门根据个人诚信度给以相应待遇与权利,对失信法人、组织和个人给予相应权利的限制。只有这样不断健全政府依法行政、公民和组织守法信用记录,通过制约具体行为权利的方式,完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制,才能使尊法守法成为全体人民共同追求和自觉行动。
“国家诚信增加一分,法治就前进一步。”而实行法治的进程,实质上就是建设国家诚信的过程。法治是社会公信的保障,法制健全并得到严格有效的执行,才能规范政府和社会各个成员的具体行为,才能提高人们相互交往与合作的信任值,保障社会公平正义,确保社会安定有序。
大连市人民政府法制办公室 主编
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