2016年 第 8 期 (总第108期)

 
 
合法性审查:重大行政决策的“防火墙”
 ——大连市重大行政决策合法审查工作情况调研问题分析
 
大连市人民政府法制办公室副主任  丁金军
大连市人民政府法制办公室法务处副处长  张爽
 
健全依法决策机制是深入推进依法行政、加快建设法治政府的迫切需要。决策是行政行为的起点,规范决策行为是规范行政权力的重点,也是法治政府建设的前端。行政机关能否做到依法决策,直接体现着其依法行政水平高低,直接决定着政府职能全面正确履行,直接关系到2020年法治政府基本建成目标的实现。党的十八届四中全会作出的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出:“健全依法决策机制”“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序,确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。”同时,要求“完善党委依法决策机制”。我们一定要按照十八届四中全会的要求,把健全完善依法决策机制作为全面推进依法治国的一项重要任务,认真学习领会好《决定》精神,切实贯彻执行好《决定》部署。
为落实2016年市《政府工作报告》中“完善政府依法决策机制,严格履行重大行政决策法定程序”的工作要求,我们对全市14个区市县政府和先导区管委会(以下简称各地区)和44个政府工作部门(以下简称各部门)履行《辽宁省重大行政决策程序规定》(省政府令第297号,以下简称《省规定》),特别是重大行政决策合法性审查工作情况进行了调研。
一、基本情况
(一)重大行政决策程序意识不断增强、程序制度日益完善
从国务院《全面推进依法行政实施纲要》(国发〔2004〕10规定“建立健全科学民主决策机制”开始,各地区、各部门启动了重大行政决策制度建设,领导干部科学民主依法决策意识不断增强。特别是十八届四中全会之后,重大行政决策程序意识和制度建设持续强化,各地区、各部门全部建立健全了重大行政决策程序制度,公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定五个程序已成为重大行政决策必经程序。《省规定》出台之后,部分地区高起点、宽视野借鉴外地经验,修订制度,创新工作,形成了以普兰店、沙河口区政府和金普新区管委会、发改委等为代表的制度建设先行、决策规范有效的先进典型:有的主要行政领导亲自主持重大行政决策程序的制定,有的对本行政区域的行政部门一把手进行决策程序制度全员培训,有的重大行政决策公众参与、专家论证、风险评估等工作严格缜密、成效卓然,有的重大行政决策会议制度、文档管理制度规范创新工作精准扎实。
(二)合法性审查成为重大行政决策程序中承上启下的重要“闸口”
甘井子、西岗、中山区、瓦房店市政府,市教育局、民政局、卫计委等单位突出合法性审查程序在重大行政决策中的节点作用,单独制定或修订了细化的合法性审查程序制度。各单位普遍遵守了重大行政决策方案草案未经合法性审查不得提请决策机关集体讨论的禁止性规定,部分未经合法性审查的决策方案草案未被提请或推迟提请集体讨论。各单位法制机构严把决策承办单位提交决策基础材料的关口,材料不齐全的不放行、以会签启动决策程序的文稿不放行。有的单位规定,决策承办部门未对提请政府决策事项进行合法性预审的提请事项不放行。这些措施牢牢地把住了合法性审查的“闸口”。各单位法制机构突出了对决策承办单位的提请职责、对决策事项的法定“决定权”、决策方案内容的合法性及相关行政措施的适当性审查的重点,兼顾对决策前置程序中公众参与、专家论证、风险评估结论的程序要件合法性的审查,使重大行政决策合法性、适当性审查的每个法定要件,都要过合法性的“闸口”。在省政府尚未统一重大行政决策合法性审查意见书文本的情况下,各单位或参照市政府法制办的指导文本、或结合实际创设了灵活实用的自用文本,使政府法制机构提交的决策合法性审查意见,普遍有了书面载体。
(三)政府法律顾问在重大行政决策合法性审查中的作用得到充分发挥
各地区和大部分单位普遍落实了十八届四中全会提出的“积极推行政府法律顾问制度,建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍,保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用”顶层设计。高新园区、花园口、长兴岛经济区、保税区管委会和庄河市、长海县政府以及市城建局、发改委、卫生局法制机构人员积极发挥主体作用,或采取组建外聘专家律师顾问团、或召开外聘律师定期联席会议、或定向吸纳专业律师事务所法律意见等形式,综合多元化的法律意见,保证决策议题合法性审查意见在对比、鉴别、融合中更加周延和精确。各单位政府法制机构人员在人员短缺、风险频仍、压力剧增的情况下,体现了政治素质过硬、业务水平精湛、工作作风扎实的整体风貌和崇法敬业、客观公正的职业操守,承担了各地区发展、改革、创新、稳定中重大行政决策事项合法性审查的重任。
调研中,尚未发现决策单位不采纳政府法制机构合法性审查意见、决策机关领导人员要求法制机构事前确定审查倾向、决策机关领导人员和决策承办单位要求违法更改合法性审查意见的个案。这也说明,重大行政决策合法性审查等程序制度正在发挥应有的刚性约束作用。
二、主要问题
 各单位政府法制机构在履行重大行政决策合法性审查职责中,面临以下普遍性问题。
一是,重大行政决策事项范围不清。《省规定》适用于县级以上人民政府及其工作部门,县级以上人民政府直属机构参照执行。对《省规定》重大行政决策列举的规划类、资金资产类、改革方案政策措施类、公共基础设施建设类和其他类事项研究还不够深入,一方面是部分单位制度中的重大行政决策分类超过了法定范围,将诸如具体行政执法决定、行政或民事合同,甚至是全部的涉法决策事项都纳入了重大行政决策合法性审查范围;另一方面是在政府及所属部门重大行政决策事权中,对《省规定》重大决策事项中的“重要区域”、“重大资金”、“重大影响国有资产”、“重大改革和政策措施”、“重大基础设施”等定性、定量等方面没有结合具体情况制定本单位的具体保准;还有的将重要事项与重大行政决策混淆,将内部管理事项、专项资金使用、自身基础设施建设等行为作为重大行政决策。
二是,重大行政决策主体不清。《省规定》对重大行政决策的决策机关、决策承办单位等进行了规定,但是目前在执行过程中还存在重大行政决策主体不清的问题:一方面是重大行政决策目录管理制度尚未出台,市政府、区市县政府、先导区管委会以及各级政府工作部门的决策事项还存在模糊地带;另一方面是在部分单位出现党委(党组)决策与行政决策混同的情况,党委(党组)会议决策重大行政决策事项或者党委(党组)会议决策所有重大事项;还有的单位出现决策会议方式不符合《省规定》,没有在地区的全体会议或者常务会上,而是在办公会议上决策。
三是,履行重大行政决策程序缺项、程序要件不够规范。按照《省规定》,“决策承办单位在拟定决策方案过程中应当公开征求社会公众意见”,公众参与属于必经的法定程序。目前,各地区没有履行这一程序现象比较普遍;选择征求意见的方式拘泥于听证会,协商对话会、座谈会、民意调查以及涉及民生重要决策的第三方民意调查等方式则少有选择。征求公众如何与某些行政许可、风险评估中的民意调查衔接的问题也开始显现。专家论证和风险评估作为附条件的特定领域决策必选程序,在实际操作中还存在着专家选择随意性较大、第三方市场化程度不高、论证评估结论法定责任不清、具体工作流程不细等问题。少数领导干部还存在履行重大行政决策程序影响决策效率的错误认识。
四是,重大行政决策合法性审查的规范程度还不够。在进入合法性审查程序的前置工作中,一些地区还存在着决策承办单位不做合法性初审、用会议会商方式启动合法性审查程序、提交相关材料不及时不规范问题。在合法性审查中,“合法性”标准执行不够严密,对决策主体职责权限的合法性审查不准、不细。虽然目前尚没有编制县级政府、先导区管委会权责清单的要求,但相关法律法规对其主体职责权限已有明确规定,但在有关合法性审查意见中,还存在着对决策主体是否有权对相关事项作出重大行政决策没有明确认定的问题。对合法性审查往往偏重于决策草案内容合法性审查,对于前置相关的公众参与、专家论证、风险程序的合法性审查还不够全面。对于决策的合理性审查不够,尤其是在重大行政决策与相关制度衔接等方面,对“涉及对公民、法人和其他组织权益有直接影响的行政措施”是否适当,连带审查不够。对此,市中院2015年行政审判白皮书也列举了少数地区制发的涉及重要民生问题文件中的标准存在着显失公平等问题。
此外,对调研中发现的“集体讨论时,行政首长在会议组成人员充分发表意见后做出决定”中行政首长决断程序还缺少细化规定、与重大行政决策会议有关的书面、音像等文档证据保存责任不清、以外聘政府法律顾问提交的律师法律意见书代替法制机构“出具合法性审查意见书”、要求法制机构承担“仅对合法性审查意见的合法性负责”以外责任的法律责任“泛化”等问题,虽然不具有普遍性,但也应引起重视。
三、改进建议
 重大行政决策是行政机关依法运行行政过程的起点,合法性审查程序是重大行政决策五个法定程序的关键程序,依法规范相关工作至关重要。近日,市委市政府在《贯彻落实<中共中央、国务院关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见>的实施方案》中提出了“严格遵循依法决策机制的法定程序,把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序,健全依法决策和重大行政决策机制”的要求,这对优化我市经济发展的法治环境具有重要的现实意义。为此,提出以下工作改进建议。
第一,实行重大行政决策目录制度,严格界定重大行政决策的事项范围和事权层级。按照《省规定》的要求,实行重大行政决策目录制度,进一步明确决策事项和决策主体。除《省规定》列举的重大行政决策事项范围外,其他重要事项的决策不列入重大行政决策范围,相应的工作规则、决策会议制度、重大行政决策程序制度等规范对此均应保持统一。对《省规定》列举的行政决策事项及其“重大”、“重要”等决策内容的事权层级,应结合有关法律法规规章和规范性文件的规定和标准,参照行政惯例逐步廓清。同时,还应注意有关重大行政决策典型先例的借鉴和积累。
第二,加快完善重大行政决策特别是合法性审查程序制度建设,增强制度的可执行和可操作性。结合各单位重大行政决策实践,借鉴有关地区和外埠制度建设经验,与省市制度建设同步,完善重大行政决策制度和机制,不断增强制度的可操作性。政府法制机构要侧重完善合法性审查程序制度,这一制度规范要疏密结合、简约可行。同时,应加强领导干部特别是本地区部门行政一把手重大行政决策制度、技术、案例的精准化培训。市政府法制办将按照《辽宁省法治政府建设实施方案(2016—2020年)》中关于实行重大行政决策目录管理、探索重大行政决策统一听证制度、探索引入社会组织和专业机构进行风险评估、推行合法性审查意见书制度、研究建立决策过错认定标准及责任追究启动机制的部署,按照市依法行政“十三五”规划的约束性指标要求,适时制定《大连市人民政府重大行政决策程序规定》。
第三,依法全面履行重大行政决策的法定程序。公众参与作为“应当”履行的法定程序不能省略,尤其是要按照对政务公开工作的最新要求,做好重大行政决策的事前、事中、事后全过程的公开。征求意见可灵活选择《省意见》规定的具体方式,涉及不特定多数社会公众利益的民生重大决策事项征求意见,建议选择第三方民意调查方式。应规范重大行政决策专家库建设,严格判定风险评估第三方资格资质条件,细化专家论证、风险评估工作流程,明晰委托方和受托方的法律责任,保证论证评估结论科学合法有效。
第四,重点规范细化重大行政决策合法性审查工作。应围绕决策承办单位提交的决策方案草案及其说明,结合法定范围的相关材料,依法严格判别决策事项职责权限是否属于决策主体、决策事项是否依法履行了公众参与或专家论证和风险评估程序、决策方案草案内容是否符合合法性行政要件、决策涉及对行政相对人权益有直接影响的行政措施(如审批与命令、许可与免除、赋予与剥夺、批准与拒绝、证明与确认、受理和通知等)是否适当。重大行政决策事项以规范性文件为载体的,必须按照重大行政决策的审查标准对对相关文件进行合法性审查。上述合法性审查结论均应逐项明确并纳入合法性审查意见书当中。
同时,各地区应严格按照《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》(中办发〔201630)要求,明确“政府法制机构以集体名义发挥法律顾问作用”。应按照法制机构职责权限安排其尽职履责,杜绝行政部门违法转移职责权限、任意规避法律风险、变相行政不作为等现象。应依法约定外聘法律顾问的权利义务和违约责任,保证其在制定重大行政决策中发挥积极作用。 
大连市人民政府法制办公室 主编
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