2016年 第 7 期 (总第107期)

 
 
  
   适应撤市设区新要求  加强政府法制监督
 
           普兰店区委常委、常务副区长  周振雷
 

201512月,中共中央、国务院发布了《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》,明确了党政主要负责人要履行推进法治建设第一责任人的职责,将建设法治政府摆在工作全局的重要位置,这意味着法治政府建设不仅仅是政府的事,也是全党、全国、全社会的事。在新《纲要》中,进一步强调了习总书记提出的法治政府建设“三位一体” 整体推进、共同发展的奋斗目标,围绕纲要总体思路的五个方面,立足全局和长远,战略性、全面性、系统性地统筹谋划推进依法行政,建设法治政府。新《纲要》是“十三五”期间法治建设的纲领性文件,也是未来五年法治政府建设的行动指南。今年是新《纲要》实施开局之年,也恰逢普兰店撤市设区启动元年,面对将把普兰店区建成大连市产业转移的承载区、统筹城乡协调发展的示范区和现代化大连新城区的新形势,作为政府的法制部门,如何落实纲要提出的新时期法治政府建设主要任务,笔者认为,应勇于担当,奋力而为,大胆地尝试改革,积极把握新机遇,迎接新挑战,适应撤市设区新要求,加强政府法制监督。

一、提升政府法制监督的理性自觉

加强政府法制监督的理性自觉,做好调查和研究是政府法制监督的基础性工作,是形成工作新思路,取得工作新突破,开创工作新局面,获得工作新举措的重要手段。

(一)充分认识政府法制监督的重大意义。政府法制监督是我国一项重要的行政法律制度,也是各级政府及其工作部门和直属机构开展层级监督的一种重要方式。县级以上人民政府对管辖区域行政机关贯彻执行法律、法规、规章情况的监督,是政府依法行政管理权的重要保障,是维护管理相对人合法权益的重要举措,也是完善依法行政机制的必然途径。对所属部门和下级人民政府不合法、不适当的行政行为依法给与纠正或撤销,不仅有利于防止滥用权力,防止以权谋私、权钱交易等腐败行为的发生,还有利于提高行政管理水平和工作效率,减少和防止工作失误,更好地合民意、集民智、聚民心,作出正确的行政决策,真正做到权为民所用,利为民所谋。对维护法制统一,确保政令畅通,促进经济发展,全面推进依法行政,建设法治政府,维护广大人民群众合法权益都具有重要意义。

(二)深刻领会政府法制监督的基本特征。政府法制监督主要有以下几个基本特征:一是在监督层面上,即上级行政机关对下级行政机关、政府对所属部门的监督,而不是平级部门之间的相互制约。二是在监督对象上,是针对行政机关进行的监督,而不是针对个人或者非行政机关进行的监督。三是在监督内容上,防止和纠正行政机关违法或者不当的行政行为,而不是个人违法违纪行为或犯罪行为。四是制度性的监督机制,监督的力度是法律和制度在发力,其规范性和法律性都很强。五是政府法制监督是由政府来实施的监督,具体由政府的法制机构代表政府来组织实施法制监督。在部门则是由部门法制机构代表部门来组织实施。

(三)适时明确政府法制监督的范围。政府法制监督的范围包括以下几个方面:一是依据宪法和国家法律法规、地方法律法规、以及中央各部委的规章等规定,对行政机关的抽象行政行为进行监督。二是依据行政复议申请人的申请对行政机关的具体行政行为进行审查处理。三是依职权对行政机关的执法活动进行或者组织进行的监督检查,以及对违法的或者不当的具体行政行为进行纠正。

(四)重点掌控政府法制监督的核心。政府法制监督的核心是对行政执法活动的监督,一是依法行政是一切政府机关履行职能的基本原则。二是“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”是社会主义法治原则,在法治原则中有法可依是前提,有法必依是关键,执法必严是基础,违法必究是保障。三是对行政执法活动的监督比对抽象行政行为的监督更为重要。具体的行政行为对公民、法人和其他组织的合法权益产生实际影响,而离开具体的行政执法活动,抽象行政行为不足以独行,因此,以维护和保障公民、法人和其他组织的合法权益为根本目的的政府法制监督,必然以此为核心。

二、厘清政府法制监督的深层问题

政府法制机构主要履行着对区政府所属行政执法部门和乡镇政府的行政执法活动进行监督检查和指导的工作职能,但由于诸多原因,政府法制机构的职能难以充分有效地发挥。

(一)当前政府法制监督存在的问题。主要有以下几个方面:一是执法监督的法律体系不完备。政府法制机构进行行政执法监督没有明确的依据可循,监督程序制度不健全,缺乏纠正行政违法或不当行政行为的硬性措施,至今国家没有一套完备的行政执法监督体系,现有的一些规定仅仅散见于其他的法律、法规之中,明显地表现出“简约、单一、零散”的痕迹,缺乏统一的规定。二是执法监督的方式单调。执法监督没有贯穿于行政行为的事前、事中和事后各个阶段,主要是听取汇报情况多,深入一线监督检查少;面上布置的多,点上反馈的少;事后检查多,事先介入的少;监督检查出的问题多,追究相应责任的少。三是执法监督内容不完善。对具体行政行为监督多,对抽象行政行为监督少,政府各工作部门往往站在各自利益的角度上制定规范性文件,制发程序随意性较大,经过法制机构合法性审查的少,部门之间产生争议,往往是各腔各调,法制机构或束手无策或尴尬应付。从执法监督的难度上讲,对越权行事、违法程序等行政行为的监督纠正的多,对不履行法定职责等不作为行为监督处罚的少,执法监督的片面性滋长了行政执法机关不作为或乱作为。四是法制机构建设不到位。政府法制机构的级格低,缺乏足够的权威和职能来代表同级政府监督部门及乡镇政府的执法行为,削弱了政府法制机构的威信,法制机构队伍素质参差不齐,也难以适应日益繁重的法制工作要求。另外,受交通、通讯及办公条件等方面的制约,影响了依法监督、纠错扶正的职能发挥。

(二)当前存在问题的成因分析。由于政府法制监督存在以上种种问题,使政府法制监督显得软弱无力,大量发生的行政违法和不当行为得不到及时纠正,影响了监督的效果。究其原因有以下几点:一是人治思想影响。人治思想的宗旨是权力至上,行政事务的处理以掌权者的意志为转移,考虑问题、处理案件不以人民利益和法律为标准,而是以是否对个人有利为准则。二是被监督对象的抵触情绪与监督主体的为难情绪比较严重。无论是谁都认为政府法制监督很重要,但在法制监督行使权力时,被监督者对行政机关的各项监督检查能躲则躲,能避则避,不愿积极配合。政府机关监督人员则产生明哲保身,知难而退,怕惹麻烦和为难情绪必然影响实施监督检查的效果。三是有关执法监督的立法滞后,现行监督体制存在缺陷,不能适应发展社会主义市场经济的新形势。

三、加强政府法制监督的应对之策

针对政府法制监督工作目前存在的问题,着力解决以下几个方面的问题。

(一)加强行政执法主体资格管理

按照职权法定的原则,严格落实行政执法主体资格审查制度。行政执法主体开展行政执法活动必须在其法定职权范围内实施,不得越权执法;行政机关委托符合条件的组织实施行政处罚和行政许可时,必须有法律、法规、规章的明文规定。按照区直部门梳理公示的权责清单依法履职,适时做好动态调整,行政执法主体主要负责人、办公地址、咨询、投诉电话等一般事项变更的,由该主体自行公告。行政执法主体委托其他行政机关或组织实施行政执法活动,应与受委托机关或组织签订行政执法委托书并及时予以公告,同时于签订委托书15日内报本级政府的法制机构备案。

(二)加强行政执法人员管理

加强行政执法人员管理,严把证件发放关,行政执法证件是行政执法人员从事行政执法活动的身份证明,严格审查申领执法证人员的编制、岗位、执法依据,由政府法制机构组织申领人员参加法律知识培训,经考试合格,按要求报送审核资料才能获得执法证件。已经取得执法证件的人员,仍需进行继续教育培训,由所在单位每年组织两次新修共性法和专业法的培训考试。建立和完善行政执法证件管理制度,全面、准确、及时记载本级、本部门行政执法证件发放和持有情况。执法人员辞职、辞退和退休、调离行政执法岗位时,所在单位应及时收回其持有的执法证件并上交政府法制机构;执法证件毁损遗失的,要责令该执法人员及时报告,由所在单位及时登报声明作废,申请补发证件。因违法违纪被开除公职或追究刑事责任的,一律报请发证机关吊销行政执法证件。

(三)全面推行行政执法责任制

区直各部门要在权责清单梳理的基础上,建立健全行政执法责任制,落实评议考核制度,对所属行政执法机构和行政执法人员依法行政工作进行年度评议考核,建立执法机关执法活动台帐,一项工作,一个案件,逐件考核,累计积分。促使行政执法主体及其执法人员严格依法行政,履行法定职责,落实法定责任,提高行政执法水平。扩大公众参与度,让管理相对人参与对行政执法的评议考核,评议考核结果向社会公开。

(四)进一步做好行政复议工作

坚持以人为本、复议为民的办案宗旨,进一步畅通行政复议渠道,准确把握行政复议的受案范围,对行政执法主体违法、不当的行政行为,要依法撤销、变更或确认违法,对不履行法定职责的,要责令其限期履行;对公民、法人和其他组织造成损失的,要依法给与赔偿;对不依法履行复议职责,滥用职权、玩忽职守的行政复议机构及其工作人员以及不履行行政复议决定的行政机关及其工作人员要严肃追究法律责任或纪律责任。积极探索简化行政复议文书内部处理程序的有效方法,对重大、复杂的案件由政府首长签发,一般性行政复议决定书可以在政府首长授权的范围内由政府法制机构主要负责人签发,不断提高工作效率。

(五)建立和完善重大行政执法行为的备案审查制度

备案审查是对抽象行政行为进行法制监督的重要方面,保证法律、规章和规范性文件合法适当,是从源头上防止行政行为违法的重要举措。严格执行行政机关规范性文件审查制度,配齐与备案审查工作任务相适应的审查机构和人员,坚持有件必备、有备必审、有错必纠,探索建立规范性文件统一登记、统一编号、统一审查、统一备案、统一发布的“五统一”工作机制;凡做出重大行政处罚、重大行政强制、重大行政许可决定和在本级行政区域作出决策影响较大需要举行听证的行政执法主体,都应在决定之日起15日内向本级政府和上级行政主管部门备案;凡涉企执法检查实行计划清单制度,根据上级部署,决定对行政相对人实施普遍性现场行政检查活动的行政执法主体,应事前将实施方案报本级政府备案。

(六)建立健全行政执法投诉案件处理制度

建立健全行政执法督察制度,增加机构设置,配备行政执法督察人员,建立和完善行政执法投诉案件的办案规程、工作守则和工作责任等内部工作制度,公布投诉电话、通讯地址等,受理公民、法人和其他组织对行政执法主体的行政执法行为提出的申诉、控告或者举报并依法作出处理,保障法律、法规、规章在我区的正确实施。

(七)落实法律、法规、规章实施情况检查制度

按照法律、法规及辽宁省优化经济发展法治环境行政执法检查的要求,不断强化政府法制监督力度,大力开展对行政执法情况的监督检查。以“行政处罚法、行政强制法、行政许可法”三法的贯彻实施情况监督检查为重点,以行政执法案卷评查作为行政执法情况检查的切入口,通过案卷评查等有效手段,对涉企执法行政行为,人民群众和社会各界普遍关注的城市管理行政执法、建设工程和政府采购招投标、教育和医疗收费等热点、难点问题组织开展行政执法情况专项督察检查,适时组织开展必要的随机检查,促使监督工作取得实效,促进行政机关改进执法工作,提高行政执法水平。
 
大连市人民政府法制办公室 主编
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