2016年 第 6 期 (总第106期)

 
 
 加强重大行政决策
合法性审查工作机制建设
 
西岗区区委常委、常务副区长 刘东立
 
根据《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)和《中共大连市委贯彻落实<中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定>的实施意见》要求,我区把规范政府重大行政决策合法性审查工作作为全区依法行政工作的重点。为规范政府决策行为、强化决策责任、减少决策失误、保证决策质量,我区强化了政府重大决策合法性制度建设,完善了工作机制。使政府行政决策质量和效能得到了较大提升,使决策的合法性、科学性、民主性和前瞻性得到了保障。为推进依法行政,加快法治政府建设发挥了重要作用,我区连续五年被市政府评为依法行政先进集体。
一、提高认识,加强制度建设
《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出:健全依法决策机制。把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序,确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。建立行政机关内部重大决策合法性审查机制,未经合法性审查或经审查不合法的,不得提交讨论。区政府把重大行政决策合法性审查作为区政府的一项重要工作,列入区政府目标考核范围,特别是在党的十八届四中全会年全会后,区政府党组有计划有针对性的学习了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,政府法制办主任刘作勇作了《政府行政重大行政决策程序》的专题讲座。使政府班子成员对政府行政重大行政决策程序有了新的认识。区政府法制办将政府行政重大行政决策合法性审查落实规范性文件备案审查当作一件大事来抓,切实加强了领导。为增强各级行政机关政府行政重大行政决策合法性审查的意识,区政府及政府各部门加强了的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》学习宣传。2014年,我们邀请罗力彦律师,对全区300多名副处级以上领导进行了《决定》培训,把行政重大行政决策合法性审查性审查工作作为一项重要内容,使领导干部对行政重大行政决策合法性审查工作有了正确的认识。
区政府采取得力措施行政重大行政决策合法性审查工作,我区先后修订并完善了政府重大决策听取意见制度、听证制度、合法性审查制度、集体决定制度、项目实施前后评价制度、责任追究制度和政府工作规则等八项规则和制度。区政府作出重大行政决策前要交由政府法制机构进行合法性审查,未经合法性审查或者审查不合法的,不得作出决策。政府法制机构对重大疑难问题可以组织专家进行合法性论证。进一步完善了工作机制,为做好我区政府重大决策合法性审查工作打下了良好基础。
二、完善工作机制,加强档案留存工作
合法性审查是重大行政决策程序中的一个独立的、必经的程序。是一项专业性较强的工作,又是一项细致的工作,要想做好此项工作,不仅要有工作责任心,还必须有健全的机构、很强的队伍才能做好。并配备了1名工作人员,专门负责重大决策合法性审查工作的职责,使重大决策合法性审查工作很快取得了明显进展。各部门也加强了重大决策合法性审查工作队伍建设,确立了工作人员。在加强机构队伍建设的同时,区政府加强了与各部门的联系,初步建立了全区上下联动的重大决策合法性审查工作机制。例如:区政府为做好规范性审核备案工作, 2014年区政府制定出台了《西岗区规范性文件备案审查规定》,《西岗区规范性文件制定征求意见集体讨论制度》、《西岗区规范性文件监督管理制度》、《西岗区规范性文件备案考核制度》、《西岗区规范性文件定期清理制度》,2015年根据《大连市行政规范性文件制定和备案规定》对现有的制度进行了完善。区政府制定统一印制了规范性文件登记薄,对规范性文件的报备要求、形式审查、实质审查、错误纠正、统计通报、目录公布、文本公布、档案管理以及根据领导批示进行审查、接受其他机关建议进行审查、接受人民群众举报投诉进行审查、接受舆论监督进行审查等作出了系统、明确、具体的规定。区政府各部门也加强了配套制度建设,对备案登记、统计、公布、检查、通报、协调、评议考核,过错责任追究等作出了规定。区政府采取得力措施,加强规范性文件审查备案工作,使备案审查工作做到了制度化、规范化。为进一步落实重大决策合法性审查制度,提前对制发重大决策文件的合法性、可行性进行充分研究论证。不断增强政府常务会议涉法议程呈报单位的时效观念,进一步落实全面提供相关依据材料制度,以保障合法行审查论证工作的基础性工作,对送审的涉法事项力求做到准确把握事实材料,科学定性、合理合法分析,并提出有效可行的法律建议。2015年末,法制办对区民政局上报的《西岗区社会组织参与社会服务项目扶持管理暂行办法》(以下简称本办法)的合法性及有效性进行分析,并出具本法律意见书。事先都充分听取了政府部门、企业和区政府法律顾问团律师的意见,确保了这些文件的合法性和可操作性。同时,我们每年都把区政府重大决策合法性审查工作资料档案管理当作落实政府重大决策的一项重要工作,由专人负责,按要求分类整理,统一装定成册,严格管理。从而,进一步规范了区政府重大决策合法性审查工作。
三、充分发挥政府法律顾问在重大决策合法性审查中的作用
根据《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中关于普遍建立法律顾问制度的要求,采取有力措施,区政府将法律顾问制度建设纳入了2016年区政府工作报告,提出了明确的工作要求,并作为加快建设法治政府的一项重要内容。今年以来,法制办多次召开会议,研究和安排法律顾问制度建设工作,对政府法律顾问制度建设运行模式和工作机制等方面进行了积极的探索和尝试。
一是全面推进法律顾问制度。根据党的十八届三、四中五中全会中关于普遍建立法律顾问制度的要求,区政府高度重视法律顾问制度建设,由分管区长牵头对目前全区各级行政机关建立及实施法律顾问制度的情况进行调研,针对存在的问题,制定了整改措施,制定完善了《西岗区政府法律顾问团管理工作管理制度》等三项制度。建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍,保证法律顾问在制定重大行政决策合法性审查、推进依法行政中发挥积极作用。
根据区政府法制工作任务和3个律师事务所、13名法律顾问的专业特点重新进行了工作分工,对区政府12项涉法工作全面推进法律顾问制度,做到组织、人员、任务三落实,形成有效的工作运行模式和工作方式。
二是不断丰富法律顾问制度内涵。在法律顾问团服务方式、服务内容、服务对象等方面实现了较大的拓展和延伸。在服务方式上,从为行政机关事后处理提供法律支援,协助处理好历史遗留问题,拓展到为政府重大决策、重大项目合法性审查提供事前、事中的法律服务。在服务内容上,从侧重提供诉讼代理,拓展到更多地参与到政府重大决策事项、招商引资、城市改建以及合同、规范性文件合法性审查工作;20153月,区政府召开了由市律师协会、市电台法眼看天下栏目、区政府法律顾问团成员参加的西岗区开展法治政府建设,参与政府重大决策专题会议,为加快法治政府建设营造了良好的法治氛围。在服务对象上,不仅仅是为政府及其工作部门提供法律服务,还面向所属企事业单位、街道办事处和社区提供法律服务。
三是持续增强法律顾问工作实效。促进法律顾科学介入到行政运作过程中的决策、组织实施、协调管理、检查督促等诸个环节,为推进政府的思想观念转变、工作作风转变和管理职能转变发挥积极作用。发挥法律顾问在政府重大经济社会建设项目决策中合法性审查的积极作用。每次律师集体例会中,区政府将收集的重大问题予以通报,全体成员在讨论的基础上形成法律意见,使决策的合法性论证充分而全面。在招商引资和项目招投标中相继建立了法律咨询和法律论证制度。尤其是涉及经济和社会发展规划、城市建设规划、重要改革措施出台、重大项目决策前、合同签订前,顾问团都提供了合法性的意见。如,购买大连万达国际饭店项目,属区政府的重大决策和重点推进项目,为了保证该项目的顺利实施,顾问团成员多次对该项目的各个环节从法律的角度论证把关,从《招标文件》的审查、研究、修改到研究设计方案和外汇支付及税收等事宜,使大连万达国际饭店项目从立项到装修改造,没有出现法律缺陷,为该区的重大经济建设项目提供了优质的法律服务。发挥法律顾问在政府规范性文件起草中的积极作用。建立健全行政规范性文件出台前法律顾问审查把关制度。2014年,区政府出台了5个关于促进城区经济发展、鼓励就业创业的规范性文件,根据需要,事前都充分听取了法律顾问的意见,经过法律顾问的合法性审查把关,确保了这些规范性文件的合法性和可操作性。充分发挥法律顾问在政府自身权益维护中的积极作用。对区政府重点民生项目的可行性、政府自身制度的完善、开放型政府建设、网通战略论证、教育资产使用、房屋资源整合、改制企业资产置换等方面,律师都提供了法律支持。2015年以来,法律顾问团为区政府提供法律意见书120份,涉及资金额达3亿元,全部被采纳,为促进区域经济发展、社会稳定发挥了重要的作用。
 
大连市人民政府法制办公室 主编
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