2016年 第 5 期 (总第105期)

 
    
新《行政诉讼法》对依法行政的
影响及措施
 大连市人民政府法制办公室行政复议处处长  毛心国
 
2014111,十二届全国人大常委会第十一次会议审议通过了新修订的《行政诉讼法》,并于201551起实施。修改后的《行政诉讼法》,其“保护公民权、控制行政权”的核心价值得到了充分体现,必将影响到行政机关行政权的行使,对新形势下行政机关依法行政,提高行政执法能力和水平提出了更高的要求。
一、《行政诉讼法》的修改对行政机关的影响及要求
行政诉讼法的修改,对于人民法院和诉讼双方的影响是显而易见的,特别是对行政机关的影响更是全方位、多角度的。主要体现在以下方面:
(一)加大了对行政机关监督的力度。一是行政诉讼受案范围的扩大。新《行政诉讼法》的受案范围由原来的8项扩大为12项,将对行政确认不服的,对征收征用决定及其补偿决定不服的,申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责,行政机关不作为的,认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的,认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的,认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的,认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的,认为行政机关不履行、变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等纳入了受案范围。二是将“国务院部门和地方政府及其部门制定的规范性文件” 纳入法院行政诉讼审查范围。公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法,在对行政行为提起诉讼时,可以一并请求对该规范性文件进行审查。三是将“具体行政行为”修改为“行政行为”。将法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为纳入审查范围。四是把明显不当的行政行为列为法院审查范围。行政行为明显不当的,法院判决撤销或部分撤销,并可以判决行政机关重新作出具体行政行为。
这些规定的增加、修改、完善,意味着除了国防、外交等国家行为,行政法律、法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令,行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定,法律规定由行政机关最终裁决的行政行为这四种情形外,行政机关及法律法规授权组织所有行政行为都是法院的受案范围。这就要求各级行政机关应加强对行政执法过程的有效监督,严格按照法律规定职责和程序开展工作,以避免或者减少违法或不当行政行为的产生。
(二)调整了行政诉讼管辖制度。一是对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起行政诉讼的案件,第一审由中级人民法院管辖。二是经行政复议的案件,也可以由行政复议机关所在地人民法院管辖。经最高人民法院批准,高级人民法院可以根据审判工作的实际情况,确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。
基于地方人民法院在人、权、物方面对地方政府的依赖的现状,造成地方党、政机关对法院独立行使审判权的影响。有的行政机关奉行“权大于法”的理念,非法干预、阻碍法院受理案件。为此,新法完善管辖制度,切断行政机关干扰司法监督的途径,重申法院独立受理行政案件,不受行政机关干预、阻碍,达到司法机关更好地监督行政机关依法行政的目的。
(三)增加共同被告。一是经复议的案件,行政复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关和行政复议机关是共同被告;行政复议机关改变原行政行为的,行政复议机关是被告。二是行政复议机关在法定期限内未作出复议决定,公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的,作出原行政行为的行政机关是被告;起诉复议机关不作为的,行政复议机关是被告。
为解决行政复议维持率高,纠错率低问题,修改后的《行政诉讼法》确定了行政复议机关共同被告制度,这样规定的直接后果是行政复议机关的应诉案件数量大幅增加。这意味着凡是经过行政复议的案件,无论行政复议机关改变原行政行为还是维持原行政行为,或者行政复议机关不作为的,只要行政相对人提起行政诉讼,行政复议机关就是被告。这就要求行政复议机关必须依法审理复议案件,提高行政复议案件办案质量和水平,真正把案件办成经得起检验“精品”案,做到该维持的维持,该撤销的撤销、应当确认违法的坚决确认违法,确保行政复议决定的合法、适当。
()强化应诉义务。一是被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭。二是人民法院对被告经传唤无正当理由拒不到庭,或者未经法庭许可中途退庭的,可以将情况予以公告,并可以向监察机关或者被告的上一级行政机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议。三是对妨碍行政诉讼依法进行的行为,如对人民法院的协助调查决定、协助执行通知书,无故推拖、拒绝或者妨碍调查、执行的;伪造、隐藏、毁灭证据或者提供虚假证明材料;指使、贿买、胁迫他人作伪证或者威胁、阻止证人作证的;隐藏、转移、变卖、毁损已被查封、扣押、冻结财产的;以欺骗、胁迫等非法手段使原告撤诉的等行为,人民法院可以对单位主要负责人或者直接责任人员依照前款规定予以罚款、拘留,构成犯罪的,依法追究刑事责任。四是行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的,人民法院可以对该行政机关负责人按日处五十元至一百元的罚款,将行政机关拒绝履行的情况予以公告,拒不履行判决、裁定、调解,社会影响恶劣的,可以对该行政机关主管人员和其他直接责任人员予以拘留,情节严重,构成犯罪的,依法追究刑事责任。
这样规定原则上要求行政机关负责人应当出庭应诉,不能出庭的,可以委托其他人员出庭,但必须是行政机关内部相应工作人员,不能只委托律师出庭。被诉行政机关负责人或被委托工作人员经传唤拒不到庭或者中途退庭的,法院可以向监察机关提出处分司法建议。对妨碍行政诉讼依法进行或者拒绝履行判决、裁定、调解的,可以对行政机关负责人或其他直接责任人员罚款、拘留,构成犯罪的,依法追究刑事责任。这样做的目的,在于为行政机关设立了依法行政的警戒线,倒逼行政机关规范执法行为。其次,要求行政机关负责人积极出庭应诉,按照法律规定程序行使诉讼权利。最后,通过庭审,实现对行政官员的法制教育、培养敬畏法律、尊重私权的法律意识,做到积极配合、支持法院行使审判权,严格履行法院生效判决。
(五)保障行政诉讼当事人起诉权利。一是变立案审查制为立案登记制,人民法院在接到起诉状时对符合法定起诉条件的,应当登记立案,对当场不能判定是否符合法定起诉条件的,应当接收起诉状,出具注明收到日期的书面凭证,并在七日内决定是否立案。不符合起诉条件的,作出不予立案的裁定,裁定书应当载明不予立案的理由,原告对裁定不服的,可以提起上诉。二是延长了行政相对人直接起诉和法院审理期限。直接起诉的期限由原来的三个月延长为六个月;一审行政案件由原来的三个月延长为六个月;二审审理期限由原来的两个月延长为三个月,特殊情况,经高级法院批准可以延长审理期限。三是规定行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。
诉讼门槛的降低,必将极大的激发行政相对人对行政行为提起行政诉讼的积极性,行政诉讼案件数量会大幅增加。对此,行政机关要适应新常态,更加注重日常工作中的依法行政,提高工作人员执法能力,积极应对行政案件数量增长问题。
总之,行政诉讼法的修改,使得其监督、约束行政权力的力度进一步加大,行政机关原有的特权和优势没有了,从而倒逼行政机关依法行政。
二、贯彻落实新《行政诉讼法》的几点措施
()加强学习,增强依法行政的紧迫感和自觉性。一是对新行政诉讼法的培训。要通过举办培训班、专题讲座等形式,组织本地区、本部门的行政机关工作人员学习新《行政诉讼法》和有关法律法规,准确把握新《行政诉讼法》的基本精神和主要内容。二是对专业法律法规知识培训。对通用行政法律法规及相关程序和规范的学习,提高行政机关工作人员的法律素质和专业技能,以适用新形势下行政执法工作需要。
()完善行政机关应诉工作制度和程序,提高行政应诉能力和水平。按照“谁主管谁应诉”、“谁主办谁出庭”的原则强化各级行政机关及其工作人员行政应诉的法定职责。县级以上政府法制机构主要负责应诉对本级政府行政复议决定不服形成的行政诉讼案件,其他行政诉讼案件由主管或主办被诉行政行为的行政机关或者机构负责。被诉行政机关应当充分做好应诉准备工作,行政机关负责人或者受委托的工作人员要依法出庭应诉,不能完全依赖外聘律师。各级行政机关应当按照法院的要求,及时确定出庭应诉人员、组织应诉材料、按照法定时限提交答辩状,履行举证、答辩等义务。对于行政机关无正当理由拒不出庭应诉的,不履行举证等法定义务导致行政诉讼案件败诉的;拒不履行生效法律文书的,不依法及时处理司法机关司法建议,不整改本机关存在的违法行政问题以及存在其他妨碍行政诉讼活动的等违法、失职行为,由上一级行政机关或行政监察机关依法追究责任。
()依提高依法行政能力和水平,从源头上预防和化解行政争议。要把贯彻实施新《行政诉讼法》作为当前和今后一个时期全面推进依法行政,加快建设法治政府的重要抓手,把运用法治思维和法治方式贯穿于政府工作全过程。一是增强依法行政意识。推进机构、职能、权限、程序、责任法定化,坚持以权力清单控制权力乱作为,以责任清单约束权力不作为。二是依法规范行政执法。各级行政机关积极履行法定职责,既要避免因随意执法而引起行政诉讼,又要防止因担心当被告而放任违法行为,建立健全行政裁量权基准制度、执法人员持证上岗制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度、行政执法公示制度,努力让人民群众感受到行政执法公平正义。在执法过程中,树立证据意识,规范执法程序,健全执法档案,深入推进执法案卷评查,做到经得起行政诉讼的检验。三是强化规范性文件审查,从源头上防止违法行政。认真执行《大连市规范性文件制定程序和监督管理规定》,进一步完善规范性文件合法性审查和备案审查的工作程序和机制,严格把好规范性文件审查关,坚决依法撤销和纠正违法的规范性文件。四是加强执法队伍建设,严格行政执法人员持证上岗和资格管理制度。五是努力将行政争议化解在基层,化解在初发阶段,化解在行政系统内。要充分发挥行政复议的层级监督作用,健全行政复议机构,充实行政复议专业队伍,把维护群众的合法权益作为工作的出发点,坚持做到依法受理、办理行政复议案件。要创新行政复议审理方式,不断提高办案质量,坚决依法撤销、变更违法、不当行政行为,保证行政复议决定的合法适当。
()强化问责考核工作。严格执行行政监察法、公务员法、公务员处分条例等法律法规,以严查行政不作为和滥用职权、玩忽职守为重点,做到有错必纠、有责必问。加强与监察机关的对接,加大对责任人员的追责力度。将行政应诉工作纳入政府依法行政考核指标体系,促进行政执法和行政应诉工作有效推进。
()加强沟通,实现司法与行政良性互动。建立行政机关与司法机关的沟通机制,采取通报案情、共同培训、法律研讨、司法建议等方式,实现行政与司法良性互动,保障行政诉讼法的有效实施。

 

 

大连市人民政府法制办公室 主编
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