2016年 第 3 期 (总第103期)

 
 
【编者按】提高地方政府“立法”过程中的公众参与度和参与效果,是当今时代“立法者”必须面对的命题,也是依法行政要求之一。实践证明,公众参与有助于使地方政府“立法”易于被公众接受和遵守,并在一定程度上为所立之“法”的执行清除潜在阻力,提升公众对政府的信赖和对法治的信心。本期刊发大连市政府法制办于芳副主任撰文,针对如何提高地方政府“立法”公众参与度与参与效果进行调研分析探讨,具有较强的现实意义和理论价值。

 

  拓宽公众参与渠道 提高政府立法质量

 大连市人民政府法制办公室副主任  于芳

 

公众参与政府立法是指,公民、法人和其他组织按照法定的程序和方式参与政府立法。它既是公民、法人和其他组织实现利益诉求的重要途径,也是建设法治政府的内在要求。

近年来,我市在公众参与政府立法工作方面进行了积极探索。目前,采取召开座谈会、论证会和向社会公布征求意见稿等方式征求社会公众的意见,得到了广大市民的关注、支持和参与,对提高政府立法的科学性、合理性和可行性起到了积极作用。但是,由于我市的公众参与政府立法工作机制不够健全,一定程度上影响了公众参与的积极性和实效性。

随着我市社会经济的发展和政府立法工作的制度化、法制化,社会公众参与政府立法的空间逐步扩大。党的十八届四中全会和2015年修订后实施的《中华人民共和国立法法》都提出了深入推进民主立法、科学立法的要求。为进一步提升公众参与政府立法的实际效果,有的放矢地解决我市公众参与政府立法工作中存在的参与方式不明确、程序不规范、处理反馈机制缺失等具体问题,2015年,根据《中华人民共和国立法法》《规章制定程序条例》和《大连市人民政府制定地方性法规草案和规章程序规定》等法律、法规和规章,结合我市公众参与政府立法的工作实际,市政府出台了《大连市公众参与政府立法程序规定》(以下简称《规定》)。《规定》的出台,使公众参与政府立法有据可依。

根据《规定》,大连市组织公众参与政府立法采取五种方式:向社会公布征求意见稿;召开座谈会、论证会、听证会;进行民意调查;委托社会力量起草法律、法规、规章规定或者市政府法制机构认为应当采取的其他方式。

起草地方性法规草案和规章,涉及与自然科学有关的专业技术问题,设定行政许可、行政强制或者3万元以上罚款及其他较重行政处罚等重大法律问题,或者法规、规章实施后可能引发社会、经济、环境以及其他风险的,应当召开论证会。召开座谈会、论证会、听证会,将提前5个工作日将地方性法规草案或者规章征求意见稿发送会议参加人。

对于公众提出的意见,符合法律、法规规定和大连市实际,切实可行的,予以采纳;原则上符合法律、法规规定和本市实际,基本可行的,基本采纳;部分符合法律、法规规定和本市实际,部分可行的,部分采纳;不符合法律、法规规定和本市实际,不可行的,不采纳。

根据《规定》,起草单位可以通过向社会公布征求意见稿,召开座谈会、论证会、听证会,进行民意调查,委托社会力量起草等方式,组织社会公众参与法规草案和规章的起草工作。向社会公布征求意见稿是立法信息公开的一种方式,也是公众参与政府立法工作的重要前提。对政府立法工作的知情权得不到充分满足,公众参与也就难免会沦为“假参与”或者“被参与”。

《规定》将向社会公布征求意见稿作为法规草案和规章起草的必经程序,要求起草单位通过政府网站、报纸、电视、广播等媒体向社会公布征求意见稿,说明立法拟解决的主要问题和确定的主要措施,并征求社会公众意见。针对以往存在的征求意见稿公布时间短,公众来不及提出意见的情况,《规定》参照《立法法》关于法律草案向社会公布征求意见时间的规定,要求法规草案和规章公开征求意见的期限一般不少于30日。

召开座谈会是近年来政府立法工作中最成熟、应用最广泛的公众参与方式。《规定》将这一做法以制度的形式确立下来,规定起草单位起草法规草案和规章,必须召开座谈会广泛听取公众意见;参会人员由起草单位邀请或者向社会征集,不受地区、职业、专业知识、受教育程度等因素限制,参会人员发表与立法项目有关意见的内容不受限制。

关于召开论证会,《规定》明确:法规草案和规章涉及专业技术问题、重大法律问题,或者实施后可能引发社会、经济、环境以及其他风险的,起草单位应当邀请专家、学者、实务工作者和人大代表等,按照规定的程序对立法中涉及的专业性问题、重大问题等进行论述和证明;参加论证会的人员应当具备与所论证内容相适应的专业技术知识或者能力。

关于召开听证会,《规定》明确:起草法规草案和规章,直接涉及公民、法人和其他组织切身利益,社会公众对其主要内容有两种以上明显对立意见的,起草单位应当召开听证会,由不同利益进行辩论。起草单位向社会征集、遴选或者邀请参加听证会的人员,应当综合考虑地区、职业、专业知识、表达能力、影响程度等因素,且持有不同意见的各方人数应当对等。

为了确保参加座谈会、论证会和听证会的人员及时、全面掌握相关法规和规章草案的立法工作信息,《规定》要求:召开座谈会、论证会、听证会,起草机关应当提前5个工作日将法规草案和规章征求意见稿发送会议参加人,并应当在会议召开时,就法规和规章草案的有关内容做起草说明。

关于民意调查,《规定》明确:法规草案和规章内容具有普遍性,涉及多数公众切身利益,需要考虑社会认同度或者接受度的,可以根据实际需要,采取现场访问、随机抽查、填写问卷、网上点击等方式进行民意调查。民意调查可以单位自行组织,也可以委托专门调查机构进行。

关于委托社会力量起草,《规定》明确:法规草案和规章专业性较强、与部门利益有关联或者起草单位认为有必要的,起草单位可以委托具备起草能力、在相关领域有代表性和权威性且与法规草案和规章没有直接利害关系专家、教学科研单位和社会组织等社会力量起草,由起草单位对其进行工作指导和监督。

《规定》建立了公众意见的处理和反馈机制,要求起草单位根据公众参与的方式,采取相应的处理和反馈措施,使社会公众了解意见的采纳情况和理由。《规定》明确:起草单位向社会公布征求意见稿的,要形成汇总材料,并在政府网站或者相关媒体上公布采纳意见情况的说明;召开座谈会、论证会、听证会的,要形成会议记录以及论证或者听证报告,未采纳公众意见的,要说明情况和理由;进行民意调查的,应当形成调查报告,并在政府网站或者相关媒体上公布采纳意见情况的说明;委托社会力量起草的,要说明意见采纳情况和理由。

以目前正在起草的政府规章《大连市电梯安全监督管理办法》为例,起草单位市质监局通过大连日报、大连晚报、半岛晨报、新商报等我市主要报刊媒体和质监局网站、微信等市民们易于知晓的途径公布《办法》征求意见稿,并对征集到的100余条意见进行了汇总、梳理和研究,归纳出具有代表性的十类意见,并分两期在报刊媒体上刊登了采纳情况和理由。这就是公众意见处理和反馈制度的具体运用和体现。

随着公众参与政府立法工作实践的发展,公众参与工作的模式将不断创新。“徒法不足以自行”,任何制度要发挥功能,都离不开作为制度主体的人的参与配合。首先,希望社会公众继续关注和支持政府立法工作。通过积极、有序地参与,反映利益诉求、维护自身合法权益。其次,政府部门要转变立法理念,尊重和保障公众参与政府立法的权利。公众参与政府立法不仅有助于集中民智,推进立法科学化、民主化,更是一种有效的普法教育方式,公众在参与政府立法工作的过程中,能够与法律形成一种内心互动,自觉地使自己的行为合乎法律的规定。

大连市人民政府法制办公室 主编
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