2016年 第 2 期 (总第102期)

 
 

【编者按】合法性审查是重大行政决策法治化的关键环节和重要保障,是“过滤器”和“防火墙”,有助于将违法决策消灭于萌芽之中。党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出“建立行政机关内部重大决策合法性审查机制”,并把合法性审查与公众参与、专家论证、风险评估、集体讨论决定一起确定为重大行政决策法定程序。与国家此前对重大行政决策合法性审查要求相比,《决定》不仅明确合法性审查是行政机关“内部”审查,而且强调合法性审查是重大行政决策的“法定程序”,对开展重大行政决策合法性审查工作提出了更加明确和具体的要求。因此,加强重大合法性审查工作,把重大行政决策行为纳入规范化法制化轨道,确保重大行政决策依法有据,已经成为各级行政决策机关面临的重要课题。本期刊发大连市人民政府法制办公室主任王新忠撰写的《加强重大行政决策合法性审查》,供大家学习参考。

 
 
  加强合法性审查
确保重大行政决策依法有据
 
  《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出:建立行政机关内部重大决策合法性审查机制,未经合法性审查或经审查不合法的,不得提交讨论。因此,加强重大行政决策合法性审查工作,把重大行政决策行为纳入规范化、法治化轨道,确保重大行政决策依法有据,已经成为各级行政决策机关面临的重要课题。

行政决策与重大行政决策

行政决策是指行政组织为实现行政目标,依照法定权限和程序,对所要解决的问题拟定并选择行动方案的过程。行政决策的主体是行政机关和法律法规授权的组织,决策事项是国家和社会公共事务,决策的作出和执行需要依照法定权限和程序,以国家力量保障实施。

重大行政决策是就该行政决策在一定行政区域内的重要性和影响大小而言的。一般来说,如果行政决策影响到决策机关所辖区域内数量众多的公民、法人和其他组织的权益;行政决策的实施对特定地区将造成大范围、长期或者永久性影响,一旦决策不当,产生的不利影响难以消除;实施该项决策的成本相对于决策机关行政层级而言达到相对较大数额的,应当属于重大行政决策。

《辽宁省重大行政决策程序规定》(辽宁省人民政府令第297号)规定了县以上人民政府及其工作部门依照法定职权,对关系本行政区域经济社会发展全局、社会涉及面广、影响范围大,与公民、法人和其他组织利益密切相关以及实施成本相对较高的重大事项做出了规定,包括:编制或者调整国民经济和社会发展规划、城乡总体规划、土地利用总体规划和其他自然资源开发利用等各类总体规划、重要的区域规划和各类专项规划;涉及民生保障方面的重大资金安排,政府融资举债,对本地区国民经济有重大影响的国有资产处置;制定或者调整收入分配、社会保障、医疗卫生、教育、住房、劳动就业、公用事业收费和公益性服务价格等涉及民生的重大改革方案和政策措施;本行政区域内重大公共基础设施建设及其他对经济社会发展具有全局性、长远性影响,并且社会涉及面广,与公民、法人和其他组织利益密切相关的事项。

重大行政决策合法性审查主体

重大行政决策的合法性审查工作由决策机关的法制工作机构负责。

决策机关法制工作机构根据决策承办单位提供的合法性审查建议书、决策方案草案和说明、决策事项涉及的职责权限和决策内容的合法性依据、公众参与反馈意见和意见处理情况说明等书面材料,对重大行政决策的合法性进行审查。决策承办单位开展第三方民意调查、召开听证会或者组织开展专家论证、风险评估的,相关材料也应一并提供。

未按要求提供上述材料或者提供材料不符合要求的,决策机关法制工作机构应当明确告知决策承办单位补报或者按要求报送材料;未及时补报或者按要求报送的,法制工作机构可以退回报送的材料。

重大行政决策合法性审查内容

决策机关法制工作机构从下列方面对重大行政决策进行合法性审查。

    第一,决策事项是否符合决策机关的法定职权。如果重大行政决策事项不属于或者超出了决策机关的法定职权范围,该决策即为违法。

第二,决策承办单位是否履行了重大行政决策法定程序。即是否针对重大行政决策事项履行了公众参与、专业论证、风险评估等程序。

第三,决策方案草案内容是否合法。决策方案草案的内容是否符合法律法规和有关政策的规定,涉及对公民、法人和其他组织权益有直接影响的行政措施是否适当。

重大行政决策合法性审查决定

政府法制工作机构对重大行政决策方案草案进行合法性审查后,应当出具合法性审查意见书,提出审查意见和建议,并对审查意见的合法性负责。经审查,认为重大行政决策没有法律依据或者违法的,提出不得作出决策的建议并阐明理由;认为重大行政决策的部分内容违法或者重大行政决策方案草案拟定过程违反法定程序的,提出修改、调整或者重新按照法定程序拟定决策方案草案的建议,待决策承办单位修改后再次提交法制工作机构进行合法性审查;难以对重大行政决策内容合法性作出定论的,可以邀请上级法制部门以及法学专家进行合法性论证,并根据论证结果,形成具有倾向性的意见和结论。

决策承办单位及合法性审查工作中涉及到的相关单位,应当配合法制工作机构做好决策的合法性审查工作。

    决策承办单位应当采纳合法性审查意见。决策机关领导人员和决策承办单位不得要求法制机构违法更改审查意见,也不得要求法制机构事前确定审查倾向。

重大行政决策合法性审查的效力

合法性审查是作出重大行政决策的必经程序,决策承办单位不得以征求意见或者任何其他方式代替启动合法性审查程序。未经法制工作机构合法性审查或经审查不合法的,决策承办单位不得将重大行政决策方案草案提交市政府常务会议或者全体会议、政府工作部门领导班子成员全体会议集体讨论,作出决策。

对于决策机关未履行重大行政决策合法性审查程序做出决策的,由决策机关的本级或者上级人民政府责令其撤销或者予以撤销,给予通报批评;情节严重的,对负有责任的领导人员和其他直接责任人员依法给予行政处分;未履行合法性审查程序作出决策并组织实施,导致发生严重不良社会后果的,监察机关将进行责任倒查,对负有责任的领导人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。

推进我市重大行政决策合法性审查工作措施

一是进一步加强重大行政决策合法性审查制度建设。市政府办公厅已经印发了《大连市人民政府重大行政决策合法性审查规定》(大政办发〔2015105号),市政府各工作部门要结合工作实际,制定本单位重大行政决策合法性审查工作制度,对重大行政决策合法性审查工作作出具体规定。

二是认真贯彻执行谁决策谁负责的原则。确保所有重大行政决策的作出都能够体现从实际出发、尊重客观规律、适应经济社会发展需要;与社会公众协商互动、保障公众的知情权和参与权;保证决策过程符合法定程序和决策内容合法、适当,做到科学、民主、依法决策。

三是建立重大行政决策过错追究责任制度。对决策方案草案未经合法性审查或虽经审查但不合法却强行作出重大行政决策决定,决策承办单位提供审查的材料弄虚作假或者不按规定时间报送审查,以及审查人员在重大行政决策合法性审查工作中出现严重失误,致使重大行政决策的实施造成严重不良社会后果的,作出处理规定。

四是制作大连市重大行政决策具体事项目录。市政府各工作部门应根据本单位法定职责,按照《辽宁省重大行政决策程序规定》确定的重大行政决策事项,分别梳理出应当由市政府或者本部门作为决策机关的重大行政决策具体事项目录,并向社会公布。

五是采取有效措施提高重大行政决策合法性审查工作水平。加强对法制工作机构重大行政决策合法性审查工作人员的培训,提高重大行政决策合法性审查工作水平。积极发挥外脑作用,吸收专家和律师参与重大行政决策合法性审查工作,将违法的重大行政决策方案草案拒于审议门外。

 

大连市人民政府法制办公室 主编
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