2015年 第 16 期 (总第99期)

 
 
学习贯彻党的十八届三中、四中全会精神,实现大连全面振兴”为主题的理论研讨会获奖论文选登(六)
 
 
强化防范税收执法风险意识
 
强力挤压权力寻租跑偏空间
 
郑忠
 
摘要:受内外部各种因素的影响,税收管理领域仍然潜在着各类执法风险。如何完善监管机制、有效防范执法风险已经成为税务机关当前加强党风廉政建设亟待解决的一个重要课题。本文围绕如何深化风险管理、切实提高防范执法风险、廉政风险等各类风险的意识和能力,剖析研究了税收执法风险的特征及产生的原因、主要表现形式,提出进一步加强监管防范风险的对策。
 
 
税务机关及税务人员在行使税收执法权、进行税务行政管理过程中不依法正确履行职责,就可能产生税收执法风险,进而引发不廉洁行为的发生。近年来,大连市地税局党组高度重视执法风险防控,把依法行政摆在重要议事日程上,作为重要工作任务狠抓不放,取得了明显成效。
但是,由于受内外部环境等各种因素的影响,税收管理领域仍然潜在着各类执法风险,因此,如何完善监管机制、有效防范执法风险已经成为当前税务机关加强党风廉政建设亟待解决的一个重要课题。为了深化风险管理,切实提高防范执法风险、廉政风险等各类风险的意识和能力,大连市地税局多次组织力量到基层科所实地调研,组织税务人员座谈交流,对部分案件进行剖析,对有关问题进行了调查,进而对税收执法风险的特征及产生的原因、主要表现形式有了更为理性的认识,提出进一步加强监管防范风险的对策。
一、税收执法风险的特征、产生原因及表现形式
(一)风险的基本特征
在日常的税务管理活动中,只要存在税收执法行为,就会产生不同程度的税收执法风险,税收执法风险在税务管理活动中表现出的基本特征包括:一是具有客观性。税务机关及税务人员违法违规、发生不当行为或者不作为是客观存在的,而风险同时也客观地存在于税收执法的各个领域和阶段。二是具有损害性。执法风险一旦酿成,会给税务机关或税务人员带来不利、损失或者危害后果,影响税务机关的廉洁形象,对税务人员则是受到处理、处分甚至法律惩罚。三是具有不确定性。税收执法风险发生的时间、空间、引发风险的具体行为和人员及损害程度均不确定,有些风险会随着执法行为的消失而消失,而新的执法行为又会带来新的执法风险。四是具有可控性。税收执法风险虽然客观存在,但并不代表不可控制,如果及时采取有效的防范措施,执法风险就有可能被防控。
(二)风险产生的主要原因
税收执法风险产生的原因错综复杂,概括来讲主要有三个方面:一是外部环境的影响。随着现行经济体制及经济运行环境的影响,地方政府利益取向在一定程度上造成税收任务压力日益增大,致使一些税务机关及税务人员在日常执法中单纯片面地追求完成税收收入任务,偏离组织收入原则。另外,税收立法体制不完善,现行税收征管法律体系不健全,社会监督未能充分发挥作用,这些外部环境因素的影响也是引发税收执法风险产生的重要原因。二是税务机关内部监管不善的诱发。随着法治化的不断推进和政府行政管理职能的逐渐转变,对税务机关及税务人员提出的要求也越来越高,原有的管理体系和制度要求如果不能及时适应和完善,存在明显的不规范、不合理,甚至不合法的执法行为,就将直接或间接地引发执法风险。三是税务人员自身因素的导致。随着经济发展的深化与复杂,政策规定越来越细,越来越多,纳税人维权意识不断增强,对税务执法人员自身素质的要求也随之不断提高,有的税务人员廉洁自律意识不强,业务素质较差,政策水平一般,极易出现服务纠纷、甚至执行政策偏误的失职风险。
(三)执法风险的表现形式
本文提到的执法风险仅指在税务管理活动中产生的狭义的执法风险。这种风险隐藏于税务管理活动过程中,主要在税务登记、纳税申报、税款征收三个环节,而税款征收这一涉及钱款的环节是其中最重要的环节。
1.税务登记环节执法风险主要表现:登记资料不齐全而缺失法律效力,致使纳税人基础信息认定不准确,实地监督核查不到位,虚假登记内容未被及时发现,造成漏征漏管户和非正常户的存在,给日后的税务管理带来风险隐患。
2.纳税申报环节执法风险主要表现:未及时审核纳税资料的真实性,对纳税人逾期不申报行为没有到实地核查,催缴税款未履行责令改正的法定程序,对于延期办理纳税申报事项未按规定予以核准,在征管环节产生执法风险。
3.税款征收环节执法风险主要表现:徇私舞弊或玩忽职守不征、少征税款,擅自开征、停征、提前或延缓征收税款,违法摊派、虚增空转或拉引税款,违法采取核定方式征收税款,违法要求委托代征或者代扣代缴税款,造成国家税款流失的风险。
二、加强防控税收执法风险的建议
结合市地税局在执法风险防范方面积累的经验,融合新形势下税收权力制约特点,特别是按照党的十八届四中全会精神要求,我们认为还应从以下几个方面入手,加强税务执法风险的防范。
(一)加强法治观念的教育与学习,打牢依法行政的思想理念
人是防范执法风险的第一要素,要坚定不移地把人的思想教育放在重要位置,使我们的干部成为法规制度的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。
1.坚持不懈地学习贯彻习近平总书记“讲诚信、懂规矩、守纪律”的重要讲话,将讲话要求内化于心,外化于行,贯彻落实于税收工作的每一环节。讲诚信,不说假话、汇假报、编假数字、造假政绩;懂规矩,不随心所欲、明知故犯;守纪律,不能越界、越轨。
2.全面贯彻落实党的十八届四中全会精神,增强领导干部的法治观念,坚持法定职责必须为,法无授权不可为,坚决纠正不作为、乱作为。健全依法决策机制,把风险评估,合法性审查等引入重大决策程序。建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。切实提高依法行政的规范水平和执行能力。
(二)加强制度建设,完善税收征管法律体系
把权力关进制度的笼子,是防范执法风险的根本。
1.深化行政审批制度,压缩行政审批事项。截止目前,税务系统已经进行了七次行政审批项目清理,今年的第七次清理,取消非许可项目14项,占第七次清理前的审批项目总数的58%。下一步,要在巩固清理成果上下功夫,做到已经取消的不再反弹,决定下放的彻底下放,需要保留的简化程序,集中精力把该管的管好,在规范管理、简化程序、提高效率上下功夫,见实效。
2.实行执法权力清单制度,确立清晰的执法权力运行流程,明确“权力由谁用、运用有标准、用后担责任”,划清税收执法权的惩戒边界。按照要求,我局对现行行政职权事项进行了全面清理,目前已梳理行政职权116项,对应制作行政职权流程图116幅,相关工作仍在继续开展中。下一步,要按照党的十八届四中全会“推行政府权力清单制度,坚决消除权力设租寻租的空间”的要求,深化、细化、简化权力清单,最大限度地清权简政,在提升服务上下足功夫。
3.深化政务公开制度。加大政务公开的深度与广度,将税收政策、税收执法、纳税服务、违章处罚等依法向社会公开,确保税收政务在“阳光”下运行,让老百姓“看得到、看得懂、看得透”,为增强外在监督与约束力创造条件。
4.及时清理和完善税收执法依据和各项管理制度。近些年来,我局先后7次集中清理涉税规范性文件,累计清理文件574件。今年,对1996年以来制定的307项制度进行了清理,废止112项,修订完善35项,新增123项,绘制162幅常规工作流程图,保障权力时刻在合法、合规的轨道上运行。随着税制改革的推行,征管改革的深化,社会经济发展的需要,制度清理应该常态化,时刻保持与法律法规、规章、税收政策的高度统一与协调。
(三)加强监督检查,落实税收执法责任制
防控执法风险必须严格落实税收执法责任制,加强责任过错追究,做到警钟长鸣。
1.整合力量,全方位地开展内部监督检查。积极发挥内设部门之间的业务交叉和制约作用,保证各项制度得到正确的贯彻落实。
充分发挥税务机关“执法委员会”的作用,坚持对重大税收行政执法工作的前置审核、集体审议、监控落实、有错必究,实现决策权、执行权、监督权既相互制约,又相互协调,规避风险,保护干部,提升效能。
做好“一案双查”。稽查部门在调查纳税人偷税漏税问题的同时,也要把我们税务机关在监管上存在的漏洞、税务干部不廉洁、失职渎职的问题反馈给有关部门进行调查。
监察部门要对稽查的案件进行再监督、再检查。积极开展执法监察和效能监察,督促有关部门和干部落实好风险防控规定。
法规部门要积极开展政策法规工作检查,坚持定好规则再抓牌,严格出台政策措施前的合法性审查,严格控制制度性执法风险,充分考虑民众意见和权益,考虑实际征管能力。进一步规范权力运行,健全落实重大案件审理制度。
内部审计部门要积极开展领导干部经济责任审计,及时发现和纠正各单位、各部门主要负责人执行法规政策、廉洁规定中的问题和错误,提出处理和防范的意见建议。
2.自觉接受群众监督。发挥税务机关特邀监察员,市政府政风行风监督员的作用,经常听取他们的意见和建议,改进和提高服务水平。认真办理“民心网”、“民意网”意见办理和答复工作,针对群众反映的热点难点问题,深挖工作中存在的问题和漏洞。继续坚持开展有奖发票活动,发挥群众监督税法执行情况的作用,想方设法扩大机打发票范围,逐步取消定额发票,减少发票管理漏洞和薄弱环节。
3.全面进行绩效管理。目前,市地税局已经成立了绩效办,选定绩效管理信息系统,将风险管理及其它要求融入到税务工作的各个环节,进行量化打分,并开始了“横向到边,纵向到底”的全覆盖式考核管理试运行,并将考核结果运用于干部考核和奖惩当中。下一步,要继续完善管理体系,科学调定指标,客观公正考核出真实情况,严肃认真地运用结果,发挥绩效管理的最大作用。
4.深入实施税收执法责任制。加强税收执法督察,严肃过错责任追究,确保严格规范公正文明执法。将执法责任追究和党风廉政责任追究有机结合,制定执法过错和廉政责任追究办法,设置过错追究事项,将考核得分作为衡量单位执法质量、实施综合奖惩的依据。
(四)加强过程监控,优化税收征管业务流程
注重税收执法全过程监控也是加强风险防范的有效举措。
1.优化现行征管模式,汲取“管户制”与“管事制”的精华,形成双管齐下的放大效应。无论是“管户制”还是“管事制”都各有利弊,取消专管员制度不代表取消专人下户管事,有些清理漏征漏管户、非正常户及税源调查等必须指定专人下户,但可以采取小组工作制,内部实行分工协作、互相制约的新型管理模式。
2.加强征收、管理、稽查三个部门间的联系沟通,增进税务机关内部的协调,建立完善的风险防控体系。“征、管、查”工作的相互脱节,势必给税收征管工作带来许多负面影响,从整体性、系统性考虑,加强部门间相互配合,使“征、管、查”分离模式逐步达到分工程度更细、专业化程度更高、征管方法更加科学、征管工作流程更加规范的目标,会对执法风险起到良好的防范作用。
3.加强税务机关与工商、银行、司法等部门的联系和合作,构建全面的外部防控风险体系。建立全社会信息资料网络,将工商、银行、公安、财政等有关部门的信息纳入到税务信息资料之中,提高税源管理数据的时效性和共享性,对征管环节的重点税源实行网络化管理,形成严密的税收监控体系,防范税源流失的风险。
(五)加强科技防范,加快推进税收征管信息化改革
按照“智慧大连”建设的总体部署和要求,建立以风险管理为核心,以业务统筹为抓手,以制度完善为保障,以信息化建设为支撑的现代化征收征管和纳税服务体系,构建税收管理、纳税服务、行政监督“三位一体”的税收征管模式,推进制度化、程序化、规范化建设,提高税收管理和纳税服务质量和效率。
在改革内容上,一是实行征管统筹,实行“大征管”统筹,统筹税收风险管理、综合性和全局性征管任务、信息化建设规划,增强征管工作开展的计划性、统筹性和有序性;二是突出风险管理,建立覆盖税收管理全过程的税收风险管理体系,引入第三方涉税信息,实行税收风险分级分类管理,有效防范和应对征纳双方的涉税风险,促成纳税遵从;三是强化征收管理,搭建税务端在税收管理、决策分析、移动办公等的平台和电子影像档案库,建立税收征管工作跟踪落实和考核评价机制;四是推动服务升级,推行“以网上办税为主,以同城通办、移动办税、自助办税为辅”的多元化办税方式,满足纳税人多样化办税需求。
 
(作者系大连市地方税务局党组成员、纪检组长)
 
 
   
以民为本 人水和谐
全力推进水利法制建设
 
朱太维  纪游泳  于军
 
摘要:民生为上,治水为要,几年来,大连市水务局结合水务工作实际,积极实践可持续发展治水思路,着力解决水利发展中的突出问题,不断完善地方性涉水配套法规建设,立法工作取得了一定的成绩。
关键词:法治建设;水务立法;体会
 
2009年以来,大连市水务局结合水务工作实际,全面贯彻落实科学发展观,积极实践可持续发展治水思路,以人为本,关注民生,着力解决水利发展中的突出问题,积极主动探索水务立法工作,不断完善地方性涉水配套法规建设,为推进水务现代化建设提供了强有力的法制保障。几年来,我局向市人大常委会申报立法项目3件,已经批准施行的地方性法规2件,分别是《大连市供水用水条例》和《大连市节约用水条例》,正在进行调研论证的地方性法规1件。
1. 关注民生,从立法上解决百姓对水的民生需求
供水用水事关民生。随着市城区快速发展,城镇人口增加,城区居民生活、商业、基建用水剧增,相应带来一系列的矛盾和问题。20028月,水法修订后,我局即着手修订我市城市供水用水管理条例。修订这个条例,前后历经十余年的时间,两届市人大常委会审议,核心问题就是供水设施维修责任难以界定,维修费用无法落实。为彻底解决这一问题,在市人大、市政府的支持下,我局本着保障民生、服务社会的原则,与市政府相关部门做了大量的沟通与协调工作。在兼顾各方利益和保障供水企业及用户合法权益的基础上,《大连市供水用水条例》对维修责任等相关问题做出了明确规定,彻底解决了多年来多部门互相推诿扯皮的问题。
2. 人水和谐,从法制层面完善节约用水管理
大连是一座资源型缺水城市。近年来,上级相继出台了最严格水资源管理的制度措施,对节约用水工作提出了更高的要求。我市1995年颁布实施的城市供水用水管理条例,以及1999年施行的城市节约用水管理办法,为我市城市节约用水管理工作提供了重要的法律保障。但随着经济社会发展和全域城市化战略,现行规章相关内容严重滞后,已不能适应节约用水可持续发展的需要。针对这些新的要求和现实问题,我局依照立法程序,提出了制定节约用水条例的请求,并得到了市人大和市政府法制办的大力支持。在实践中,由于缺少上位法,也给条例的制定带来了一定的困难。为此,市人大与市政府法制办提前介入法规草案的调研、起草、论证等各个过程,充分发挥了立法指导作用;我局也协助市人大开展了专题立法调研,深入实地查看海水淡化和中水利用情况,并就用水行政审批许可事项、城市供水管网漏失率等问题,向市人大做了专题汇报,力促达成共识,为节约用水条例的顺利出台奠定了坚实基础。
3. 精心组织,切实提高立法整体水平
为推动水务立法工作走向科学化、民主化、制度化、规范化,我局积极探索地方水务立法新途径。
3.1 编制立法计划,确定工作目标
每年初,根据上位法的调整变化情况,及时掌握立法动态,积极加强与上级法制机构的沟通联系。本着关注民生,急需先立的原则,按照长期有规划、年度有计划的要求,制定当年的立法计划,适时做好水务地方性法规的立改废工作。20121月,国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见出台后,我局今年启动了修订《大连市水资源管理条例》的前期调研论证工作。
3.2 充分调研论证,加强沟通协调,避免关门立法
每起草制定一部地方性法规,我局都坚持邀请市人大农业与农村委、法制委、市政府法制办及相关委办局人员参加,这样不仅对起草部门有重要意义,也利于以后的法规调研、征求意见过程中相关部门的工作衔接,同时也为解决立法中的意见分歧起到了协调作用。
3.3 坚持科学民主立法,提高立法质量
在立法过程中,坚持以人民利益至上,主动开门立法,听取各方面的意见和建议,广泛征求各部门意见,并多次开展有针对性的调研工作,确保立法质量和可操作性。供水用水条例在向11个相关单位征求意见的基础上,通过新闻媒体、市政府法制网向社会广泛征求意见,并召开了有人大代表、政协委员等参加的8个立法座谈会,充分听取各方面意见。
4. 做好地方水务立法的主要体会
结合近几年的地方水务立法实践,我局深刻认识到水务立法必须始终围绕中心,服务大局,为水利发展与改革提供制度保障,同时必须立足于国情和水情,始终坚持与时俱进、改革创新。对此,我们有如下体会:
4.1 领导高度重视,科学决策,是立法成功的关键
自我局的立法项目被列为市人大立法计划的论证项目开始,为确保按时、高质量完成立法工作,我局便成立大连市水务局立法工作领导小组,并使之常态化。在法规的起草、论证中,局领导班子多次专门听取立法起草小组的工作汇报,并提出具体要求。分管领导全程参与,及时对立法工作中出现的新情况、新问题提出意见、做出决策,并先后多次带队到市人大农业与农村委、法制委和市政府法制办作立法工作情况汇报,对立法工作遇到的重大分歧问题,局领导亲自与有关部门领导进行沟通和协调,逐条逐句审定草案内容,仔细分析各种可能出现的问题。局领导班子的正确领导、科学决策和亲历亲为,使得水务立法工作得以顺利推进,并取得成功。
4.2 部门精诚合作,形成合力,是立法成功的保障
立法工作经常会涉及各部门职能交叉问题。我局在立法前期调研阶段便邀请相关部门提前介入法规草案的调研、起草、论证等各个过程,及时熟悉法规草案的主要内容,掌握草案的重点和难点问题,加强沟通协商,尽力找到各自部门职能在立法中的契合点,力争在立法上达成一致。市政府法制办在组织征求各委办局意见阶段,给予了我局大力支持和帮助,我局也积极配合市政府法制办的协调工作,该坚持原则的坚持原则,该妥协让步的妥协让步,一切以最广大人民的根本利益为出发点。
4.3 注重调查研究,广纳民意,是立法成功的基础
《大连市供水用水条例》和《大连市节约用水条例》的出台,我局均开展了大量有针对性的实地调研,充分吸收了先进城市在供水用水及节约用水方面的立法经验,收集、整理了大量参考资料,反复修改论证,在此基础上提出了切合实际的立法方案。此外,在立法过程中,从地方性法规草案形成到最终审议通过,吸纳了社会公众、人大代表、政协委员、地方政府、有关部门和专家学者的宝贵意见、建议,为水务立法奠定了民意基础。
4.4 加强宣传贯彻,舆论引导,是立法成功的必要条件
法律的生命力在于实施。每颁布实施一部地方性法规,我局就把宣传作为制定法规的后续配套工作进行部署。一是利用电视、广播、报刊、网络等形式,加大新法规的宣传力度。通过每年322-28日的“世界水日”、“中国水周”向社会发放地方性法规单行本,提高百姓对水务法律法规的了解。二是分阶段有计划地组织全市水行政执法人员认真学习新条例,通过各种形式的学习、培训,准确把握新条例的主要内容和精神实质,熟悉条例所赋予的各项职责,切实提高依法行政的能力和水平。
5. 结语
民生为上,治水为要。水利事关国计民生,事关百姓安康,发展民生水利,造福人民群众是我局坚定不移的追求。今后,我局将继续在市委、市人大、市政府的正确领导下,不懈努力,开拓创新,关注民生,依法立法,积极探索水务立法工作的新形式、新方法,全力开创水务现代化新局面。
 
(作者分别系大连市水务局政策法规处处长;大连市水务局政策法规处主任科员及大连市城市供水管理处副处长)
 
 
 

 

 

大连市人民政府法制办公室 主编
投稿信箱:zhzd2401@163.com