2015年 第 15 期 (总第98期)

 
学习贯彻党的十八届三中、四中全会精神,实现大连全面振兴”为主题的理论研讨会获奖论文选登(五)
 
 
防止公职人员利益冲突立法的理论与实践
 
薛孟源
 
摘要:何有效防止公职人员因利益冲突而引发腐败是当前各国面临的难题。而法律由于具有惩防腐败的双重作用而成为破解这一难题的锐利的武器。目前,建立健全防止利益冲突法律制度已经成为跨民族、跨意识形态的反腐败举措。虽然我国在建立防止利益冲突制度方面也进行过探索,但由于大多停留在党纪、政纪层面,加之监督和执行机制不完善,起的作用有限。本文在审视国际社会防止公职人员利益冲突立法和总结我国的相关实践与探索经验的基础上,提出建议: 既然制定防止利益冲突法已成为国际惯例,为与联合国反腐败公约接轨及适应当前的预防腐败的急迫需要,应由全国人大制定一部专门的防止利益冲突法,这样可以和我国公务员法、刑法、刑事诉讼法等互为补充,从而形成一个立体式预防腐败的法律体系。
关键词 :公职人员 利益冲突 预防腐败
  
党的十八大以来,中国反腐败的力度不断加大,中央反腐的决心也越来越坚定。这不仅体现在党的十八大报告中,也体现在习近平总书记的多次讲话中。2015年是中国加入联合国反腐败公约( 以下简称反腐败公约) 后的履约审议年,履行反腐败公约并与之接轨的立法任务比较繁重#加之,社会各界反腐败的呼声日益强烈。这一切,使得加强反腐败国家立法已成为当下中国一项刻不容缓的重大任务。
腐败就其实质而言是公共权力的私利化和异化。而利益冲突则是公共权力私利化和异化的基础性表现形式和根源。因而,要根治腐败,必须铲除腐败产生的土壤,必须在源头治理方面下功夫,也就是说要从防止利益冲突入手。近年来,国内学术界对利益冲突的关注越来越多,研究者多从政治学、管理学、社会学等角度研究利益冲突的管理和防控。应该说,这些研究成果对推动我国的反腐倡廉工作及法制建设产生了很好的影响和积极的推动作用。
但目前,我国的改革已进入深水区、攻坚期,触及到深层次矛盾和重大利益调整,面临的阻力和困难也越来越大。腐败与利益冲突现象也越演越烈,到了无处不在、无时不有的状况,要改变这种局面,破解这一难题,惟有通过立法,国际社会的防止利益冲突立法实践与经验已雄辩地证明了这一点。
本文基于这样的认识,在全面梳理中外防止利益冲突立法的历史过程中展开讨论,探究其法理基础和法律依据,准确把握其性质与地位,在比较和借鉴的基础上,设计出合理的规则和制度,冀希望通过学术研究能为立法提供理论支撑,从而对中国的反腐败国家立法有所裨益。
一、反腐倡廉制度建设的中国实践与评估( 1980-2012 )
腐败与反腐败是任何一个执政党在执政时必须直面的重大问题,中国改革开放以来的正反两方面的经验和教训,深刻地证明了加强反腐败立法的极端重要性。1978 年党的十一届三中全会之后,中国开始实行改革开放政策,经济和社会由此开始转型,与西方国家所经历的一样,中国在经济与社会发展取得巨大成就的同时,也产生了诸多社会矛盾,其中利益冲突是最直接的表现形式之一,针对腐败现象日益严重的危险迹象,党和政府高度重视,开始了反腐倡廉制度建设的探索和实践。在出台的法规政策中,尽管没有出现防止利益冲突等字眼,但不少内容却涉及防止利益冲突。据统计,1979年至2011年这32年间,共有 48 次中央纪委全会,110余项法律法规及政策涉及防止利益冲突内容。30余年的反腐倡廉制度建设史大致可以分为三个时期:
(一)禁止党政干部经商和收受礼品时期(19801991年)
随着改革开放的进行,官倒以及党政干部收受礼品,经商办企业等行为逐渐增多,针对这一类腐败问题,党和政府出台了一批禁止性的政策文件和规定如,关于禁止在对外活动中送礼、受礼的决定,如《党政机关在职干部不要与群众合办企业的通知》等。客观地说,这一时期的制度建设还处于应急式的初级阶段,存在制度设计或过于笼统,如对一些具体问题未界定或量化; 或缺失责任追究条款等不足,执行效果不甚理想。
(二)专项治理腐败时期(19921999年)
在建立社会主义市场经济体制的过程中,由于体制、机制的不完善,腐败问题变得越来越突出,党和政府在不断加强党内法规与制度建设的同时,开展专项治理党员领导干部的腐败和违纪问题行动,并确立了领导干部廉洁自律、查办违法违纪案件、纠正部门和行业不正之风的反腐败三项工作格局。如,199310月,中共中央、国务院颁布《关于反腐败斗争近期抓好几项工作的决定》,明确规定公务员不准经商办企业、不准从事有偿中介活动、不准利用职权为配偶子女和其他亲友经商办企业提供任何优惠条件等。19954月,中办、国办颁布了《关于党政机关县( ) 级以上领导干部收入申报的规定》,19971月,中办印发《关于领导干部报告个人重大事项的规定》,3月发布《党员领导干部廉洁从政若干准则 ( 试行)》,在防止利益冲突方面做了较为详细的规定。1998年,中央又出台了《关于中央党政机关与所办经济实体和管理的直属企业脱钩有关问题的通知》,这些都表明,防止公共机构和国家工作人员以权谋私的制度建设进入到专项治理的新阶段。不过,这一时期的制度建设带有运动反腐的特点,尽管针对性较强,但缺乏程序设计,因而执行力仍然有限。
(三)建立健全防止利益冲突制度时期(20002013年)
    进入新世纪后,腐败和利益冲突问题日益引起党和国家的警觉和重视,党中央、国务院多次部署并组织制定、修订多部党内法规、规章和规范性文件,不断建立健全防止利益冲突制度。
20001月,十五届中央纪委四次全会发表公报,明确提出: ( ) )( ) 级领导干部的配偶、子女,不准在该领导干部管辖的业务范围内个人从事与公共利益发生冲突的经商办企业活动。这是在中央纪委全会文件中首次使用“利益冲突”的概念。4 月,中央纪委印发了《关于不准在领导干部管辖的业务范围内个人从事可能与公共利益发生冲突的经商办企业活动的解释》。这些党内法规的出台都有力地推动了防止利益冲突制度建设。
概括而言,30多年来,我国先后制定了许多涉及防止利益冲突的政策和法规,无论是数量还是质量都实现了跨越式的发展,呈现出立法的繁荣的趋势,但如果深入分析现行的反腐倡廉政策和法规,考察其执法的实践,现存的许多问题使得这种立法的繁荣似乎只是停留在表浅层面,因为我国现有的反腐倡廉制度在内容方面离现代公正、公开、高效的反腐败法制仍有较大的差距。主要表现如下几个方面: 首先,反腐倡廉制度主要散见在党内各种规章、准则、条例、报告之中,很不系统,而国家立法层面的反腐败法律法规相对较少。其次,这些制度约束的对象各不相同,原则和尺度也不统一; 第三,大部分内容具有时效性和局限性; 第四,程序的设计不科学,如责任追究多停留在党纪政纪层面,没有相应的刑事惩罚性条款,缺乏强制性和威慑力; 监督机制或缺失或操作性较差,难以起到防止利益冲突的作用;第五,各个规范性文件和规定之间缺少协调,不能相互衔接与配合,没有形成一个完整的制度体系总之,现有法规制度体系难以打赢反腐败战争。
因此,在反腐败斗争日益严峻和推进反腐败国家立法已成当务之急的形势下,要解决上述诸多问题,必须从源头治理入手,必须从加强防止利益冲突立法入手。
    利益冲突概念与防止利益冲突制度渊源于西方,学界将其介绍和引入到中国是上世纪九十年代末及以后的事情
20011月,中央纪委文件才首次使用利益冲突的概念,防止利益冲突制度首次被写进中央文件是在20099 月,中国在防止利益冲突的理论研究和立法实践的准备不足是显而易见的,重视防止利益冲突立法,是国际社会反腐败的成功经验之一,经过几十年,甚至上百年的立法探索,许多国家和地区已积累了不少防止利益冲突立法的成功经验,对这些人类发展过程中的共同文明成果,我们有必要吸收借鉴,为我所用,而这也是我国防止利益冲突立法避免走弯路的一条捷径。
二、关于制定我国防止利益冲突法的若干思考
( ) 制定我国防止利益冲突法的必要性和可行性分析
一般而言,立法条件是否成熟,通常可从两方面来判断: 一是现实的需要是否急迫,二是立法能力是否具备。关于现实的急迫需要,如前所述,近年来,利益冲突在中国已成腐败发生的重要根源,加强防止国家工作人员利益冲突立法刻不容缓,极其必要。一是从宏观来看,它是实现社会和谐和稳定的客观要求。因为只有通过立法,才能有效地从源头预防和解决利益冲突问题的发生,才能切实维护社会的公平正义,实现社会的和谐和稳定。二是从中观来看,它是回应日益严峻的反腐败形势的急迫需要。利益冲突现象产生于公权缺乏有效的约束和社会监督缺位的社会环境中,产生于公共权力的异化,私利化。因此,需要集中解决法律严重缺位问题,真正做到从源头上预防腐败。三是从微观来看,它是应对反腐败公约、履约审议的需要。我们应紧紧围绕审议的章节,对照反腐败公约,完善反腐败法制,尤其是制定防止利益冲突法这样一部预防法,这样才经得起履约审议机制的审议。
    关于立法能力的判断,取决于立法理论上的准备和实践经验的积累。笔者认为,制定防止利益冲突法的立法能力完全具备,立法时机已经成熟。表现在如下几方面:
一是具备了充分的政策和理论依据。如前所述,近三十年来,党和国家制定了一系列惩治和预防腐败的方针政策和法律法规。这些为制定防止利益冲突法提供了理论上和政策上的支持和准备。此外,近年来,我国许多专家、学者从廉政制度、利益冲突的实质内涵,从反腐败公约与防止利益冲突制度的关系等方面进行了深入的研究,为有效开展防止利益冲突立法提供了充分的学理依据。
二是具备了必要的法律依据和相关参考依据宪法、刑法修正案( ) 、三大诉讼法、法官法、检察官法、公务员法、审计法、证券法、行政监察法等涉及从政行为规范的法律法规中,也都有防止利益冲突的相关规定。所有这些,均为制定专门的防止利益冲突法提供了充足的立法依据和借鉴。
三是具备丰富的立法实践经验,我国在防止利益冲突制度建设方面已有30余年实践,据统计,中央和国家机关涉及防止利益冲突精神的法规和规范性文件大致有229件,虽然这些法规和规范性文件仍存在需要完善之处,但已经为制定统一的防止利益冲突法积累了丰富的实践经验,可以为立法提供坚实的实践基础,有助于立法草案的形成。
四是国际社会防止利益冲突立法的经验可资借鉴,据笔者不完全统计,目前世界约有一百余个国家和地区实行防止利益冲突制度。国际社会丰富的防止利益冲突立法的经验和教训可资我们借鉴。
( ) 立法的主要内容
防止利益冲突立法是一项综合性的系统工程。在立法中,要以科学发展观为指导,按照惩防并举、注重预防的原则要求,把利益公开、利益回避和利益处理作为统一整体加以考虑,全面提升立法的科学性、规范性、针对性和可操作性水平。《防止利益冲突法》计划分六章,第一章: 总则; 第二章: 国家工作人员行为规范; 第三章: 避免和解决利益冲突的措施和程序; 第四章: 法律责任; 第五章: 实施监督机构及监督办法; 第六章: 附则。
1.关于总则的设计
第一,立法目的: 规范国家工作人员的从政行为,防止利益冲突,遏制贪污腐败,保障廉政建设的系统性和有效性。
第二,对国家工作人员的定义: 在国家机关中从事公务的人员,在国有企事业单位、人民团体中从事公务的人员,或受国家机关、国有企事业单位委派到非国有企事业单位、人民团体中从事公务的人员,以及其他依照法律从事公务的人员。
第三,利益范围的明确: 利益包括财产性利益及非财产性利益#财产性利益是指动产、不动产; 现金、存款、外币、有价证券; 债权或其它财产性权利; 其它具有经济价值或以金钱交易取得之利益。非财产性利益是指国家工作人员利用职权和职务上的影响在政策制定行政审批、人事任免、奖惩、执法裁量等方面谋取的有形或无形的利益。
第四,利益冲突的界定: 国家工作人员因其公职身份所代表或维护的公共利益与其个人利益及特定关系人( 其近亲属、拟制血亲、近姻亲和其他共同利益关系人等) 利益之间可能发生的矛盾和冲突。
第五,基本原则: 防止利益冲突必须坚持公平公正原则、预防原则、依法处置原则和公开透明原则。
总则通常是对该法的一般性问题作出规定,对全法起统领和指导作用,具体到我国的防止利益冲突法,总则内容应该包括: 立法目的和根据,调整范围,本法的指导思想和基本原则,利益、利益冲突、特定关系人等的界定,为以后各章条文的设计确定指导原则和理论前提。
2.关于国家工作人员行为规范的设计
    第一,在国家工作人员中提倡廉正、诚实和尽责,因为为政之要在于廉洁; 主动回避可能影响公正执行公务的行为,防止可能出现的利益冲突; 如果出现利益冲突,以有利于公共利益的方式解决之要从源头上预防腐败,必须从强化国家工作人员的行政伦理建设开始,国家工作人员应树立廉洁行政的理念,因为国家工作人员不正当地谋取经济利益的行为是与责任政府的宗旨不相容的,诚如行政学者哈特所说,行政官员应信守立国精神,并成为无私奉献的道德楷模,1985年,美国公共行政学会发表《伦理法典》,规定了公务人员应尽义务与信守的道德宗旨,如: 公务员执行公务,应表现出最高标准的清廉、真诚、正直、刚毅等特质,激发其民众对政府的信任; 公务员不能运用不当的方式,去执行职务而获得利益; 公务员不应有抵触职务行为的利益或实际行为等。
第二,关于禁止性规定: 不得借职务权力机会,不得向国家机关有关人员游说、请托或以其它不当方法,为本人和特定关系人谋利益; 不得与国家工作人员服务或受其管理的单位,有买卖、租赁、承包等交易行为; 不得在其本人管辖的业务范围内从事营利性活动; 不得为本人和特定关系人从事营利性活动提供便利和优惠条件; 在执行涉及本人和特定关系人的录用、调动、提任、奖惩等事项时,不得参加有关调查、讨论、审核和决定等环节的工作,或利用职权请托斡旋等不当方式施加影响; 在执行涉及本人和特定关系人的行政审批、行政处罚、行政复议、行政协调、物资资金调配等事项时,不得参加有关调查、审理、讨论、审核和决定等环节的工作,或利用职权、请托斡旋等不当方式施加影响。
为国家工作人员廉洁从政提供了明确的行政规范和标准,通过立法,明确哪些行为是可以做的,哪些行为是不能做的,使其在涉及到具体廉洁从政问题时有所遵循,防止利益冲突法为国家工作人员廉洁从政提供了明确的法规依据和执行标准。
    3.关于法律责任的设计
    违反法律规定的,根据情节轻重,给予批评教育或者处分; 构成犯罪的,依法追究刑事责任。
法律责任一般有行政责任、民事责任和刑事责任三种。为保障法律规定的防止利益冲突制度得到切实执行,应专设一章,对法律责任问题作出明确规定: 分别对违反申报财产的法律责任,违反处理资产的法律责任,违反回避的法律责任,违法接受礼品和宴请以及旅游、健身、娱乐等活动安排的法律责任,违法公职以外活动限制、离职后行为限制的法律责任作出规定。
4.关于实施、监督机构及监督办法的设计
   此外,还应建设公民监督与举报制度和舆论监督机制等。
   建立专门的防止利益冲突工作机构,设置专职管理人员来承担日常工作,是国际社会的通行做法,这值得我们重视和仿效,因此在制定我国的防止利益冲突法时,应设立防止利益冲突受理机关和监督机构; 规定利益冲突受理员及其职责、监督员及其职责。此外,还应建设公民监督与举报制度和舆论监督机制等。公民对国家机关和国家工作人员提出批评、建议、申诉、控告或者检举,是宪法赋予的权利。鉴于打击报复举报人的现象确实客观存在,在举报制度中增加保护举报人合法权益的规定,有利于增加举报人的安全感。
( ) 与其他法的关系及立法过程中应注意的问题
1.与其他法的关系
一国的法律是一个有机整体。任何法律制度都应当是一个没有冲突的整体,如果不同的法律规范对同一个案件事实作了不同的规定,就必须决定哪个优先。由于存在不同位阶的法律规范,所以他们之间必然是相互补充的关系,防止利益冲突法是一部规范国家工作人员廉洁从政行为的预防法,是实体与程序、治标与治本、原则性与可操作性有机统一的单行法,它与公共服务伦理法规体系,与预防腐败的配套管理法规,及与其他相关法制相辅相成,相互补充,共同组成我国廉政法制体系。
防止利益冲突法的内容和实施涉及许多重要的法律法规和党内法规。为此,笔者认为:在宪法中对防止利益冲突内容作出明确规定,这样,不仅能够赋予防止利益冲突立法强制性保障,而且可以体现国家对预防腐败的重视和依法治腐的决心。
处理好与党内法规相衔接的关系,中国共产党党内法规制定条例规定,党章是最根本的党内法规,是制定其他党内法规的基础和依据,要处理好党内法规制度与国家法律体系的关系,要通过国家立法,把党内法规制度中含有防止利益冲突的好的原则、措施上升到国家意志的层面,还要处理好下位法规制度与上位法规制度的关系,在起草制定防止利益冲突法时,不能与国家法律法规、党内法规以及党中央、国务院有关规定相冲突。
由于防止利益冲突法是基础法,与刑法、刑事诉讼法等相关基本法之间是特别法与一般法的关系,发生冲突时,按照特别法优于一般法的规则,优先适用防止利益冲突法。
   “徒法不足以自行”。为更好地保证法的实施,还需要实施条例、实施细则等配套规则,如,防止利益冲突制度还需要社会诚信体系、信息统计体系、实名制财政体系、预防资金外逃等制度的建立和实施,以为其提供良好的制度支撑。
    2.立法应注意的问题
防止利益冲突来源于社会政治生活,由此决定了它必须贴近并服务于社会政治生活。为此,一是应注意走开门立法之路,推进立法的民主化和科学化; 二是应注意对现有政策与法律法规中关于防止利益冲突的内容加以吸纳,推陈出新,实现制度创新;三是通过强化廉政教育和培训,努力营造防止利益冲突的法制氛围和崇尚廉洁的社会环境。
 
(作者系大连花园口经济区党政办公室法制科副科长)
 
 
 
 
 
加强规范化管理
促进行政执法人员依法行政
 
赵成林
 
摘要:随着社会主义市场经济不断完善和社会的发展进步,行政执法面临的新领域不断扩展、新情况层出不穷、新问题不断涌现,这对于行政管理机关和行政执法人员提出了严峻挑战和更高要求。因此,加强行政执法队伍建设,打造一支高素质的行政执法队伍,不仅是推进和加强执政能力建设的紧迫要求,而且对于推动科学发展、建设法治大连、实现富民强市都有着十分重要的现实意义。笔者从三个方面了概括了当前行政执法工作中存在的不规范行为,并分析了规范行政执法的重要性和必要性,同时结合本职工作,提出了如何提高水行政执法队伍运用法治思维和法治方式能力的途径。
关键词:规范化管理;行政执法人员;依法行政
 
党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》),是我们党历史上第一个关于加强法治建设的重要决定。《决定》提出了要进一步深化行政执法体制改革,这对深入推进依法行政、加快建设法治政府,具有重要意义。政府做好依法行政工作对落实科学发展观,构建和谐社会具有十分重大的意义,也是社会的迫切需要,当务之急。随着改革开放的不断深入发展,人民群众法律意识不断提升,依法行政得到了全社会的广泛的认同,成为一项极为重要的工作。但我们也必须清醒认识到依法行政工作面临的新形势、新问题、新要求,要站在加速推进经济发展和全面加强依法行政工作的角度,进一步提高行政执法人员对依法行政的重要性、必要性和紧迫性的认识,进一步做好行政执法工作。
一、当前行政执法工作中存在的不规范行为
     一)执法人员素质不高,依法行政意识不强
一是由于基层部门缺编严重,执法人员调整频繁,执法队伍新兵多,有的不熟悉法律、法规,不懂执法程序等;二是有的执法人员为民服务意识不强,工作方法简单,野蛮执法、粗暴执法;三是新的政策法规不断出台,部门或系统培训少,加之自身也不注意学习,使执法人员不能准确把握和运用法律法规,不能适应新形势需要;四是个别人员政治素质不高,执法动机不纯,主观上存在以权谋私思想,造成随意执法,利用职权吃、拿、卡、要时有发生。
(二)执法随意性大,处置不规范
一是重罚轻纠。一些执法部门在工作中只注重对违法违规人员实施经济处罚,而对违法行为可能产生的严重后果及采取有效措施去纠正做的不够,致使一些违法违规现象屡屡存在。如个别执法人员对市场上销售假冒伪劣商品业主只罚不纠,以没收和罚款了事,而对已售出的存在严重隐患的产品不认真追查;二是随意简化办事程序。有的执法人员在执法中不严格按照规定亮证、告知等程序执法,个别执法人员将没收财物、停业整顿等一般程序案件作简易程序案件处理,一味图简单省事。三是随意决定处罚方式。本来根据违法事实应作为停产整顿的案件处理,却轻描淡写地办理为边整边改的案件,应该作为行政处罚案件办理,却仅进行批评教育,降低了行政执法的严肃性。
(三)执行制度不严,滥用职权
一是个别执法人员以权代法。以行政命令代执法,以个别人的意见代替执法,以不规范的检查方式代替执法。开展的执法检查也依个人感情和关系来决定执法方式和处罚;二是由于监督制度不完善,考核体系不健全。目前对行政执法行为的监督主要来自群众和服务对象,而从体制、机制、制度上监督的不够完善,还未形成一套有效的执法监督、考核办法。
二、规范行政执法的重要性、必要性
(一)规范行政执法工作,是法制化建设的需要
行政执法部门肩负着法律、法规、规章赋予的职责,不依法作为,就是失职;乱作为,就是违法。因此,一定要适应新形势下的要求,把加强行政执法作为推进职能建设和行政执法能力的重要内容,把主要工作转到推进依法行政、加强监管和提供优质服务上来。
(二)规范行政执法工作,是开创执法工作新局面的需
从目前行政执法本身看,还存在着不少问题,执法行为不规范,执法程序不完善,执法人员业务素质较低,执法手段相对落后,执法冲突时有发生,内部监管制度形同虚设等,这些都是推进行政执法过程中的问题,必须通过强化行政执法的规范化建设,以依法行政来赢得社会各界的重视和认可。
(三)规范行政执法工作,是提高行政执法能力的有效途径
什么样的执法方式就体现什么样的执政能力,先进的执法方式是良好的执政能力的体现;反过来,滞后于社会发展的执法方式必然会制约执政能力的提高。全面实施国务院颁布的依法行政实施纲要,加快建设法治政府。这是时代的要求,人民的愿望,是构建社会主义和谐社会的重要内容,对进一步推动社会主义政治文明与民主法制建设具有重大意义。贯彻依法治国的基本方略,提高依法执政水平,必须依法行政、严格执法,确保行政执法权的正确运用和行使,确保权为民所用、利为民所谋。否则,如果行政执法权力被滥用,执法犯法,以权谋私,就会导致腐败,损害人民群众利益,就会偏离“科学发展观”的重要思想,进而人民政府的形象也会受到损害。
三、提高水行政执法队伍运用法治思维和法治方式能力的途径
(一)培养高素质的执法队伍,是搞好基层水行政执法工作的前提和保障
业务学习培训就是指围绕从事专项工作所需的知识、技能、工作方法等学习培训活动。培训的目的是保证相关工作人员能够胜任专项工作的需要。执法人员业务知识直接决定着行政执法的效能,水行政执法工作所面临的特定水事活动面广量大,涉及社会各行各业,乃至千家万户,水事活动又是复杂多样,处理方法也各不相同。同时,水行政执法又具有较强的专业性,所以作为一名称职的水行政执法人员,必须熟悉水法律法规方面的知识,做到边干边学,干什么学什么,缺什么学什么,常新常学、常变常学,要练就“一口清”的能力,遇到执法问题要说得明、摆得平,查处疑难案件时要拿得准、放得开。切实把加强学习、提高自身素质作为经常性任务,长抓不懈,只有加强学习、丰富知识、提高业务能力,才能适应社会发展的需求,适应政府职能转变的需求。
首先,在进行执法工作之前,要求执法人员系统接受法学基础知识学习是很有必要的。只有对法律法规领会透彻,才能在从事水行政处理与水行政处罚、水行政调解和水行政裁决等实际工作中,作到灵活运用,依法行政。其次,执法单位也要结合工作实际,有针对性不定期地举办法制培训班,进行集中培训,提高执法人员的执法水平和解决问题的能力。第三,是以案释法,实行个案分析和探讨,有利于学深学透。水行政执法人员是依法管水的具体操作者和执行者,执法者素质的高低直接影响水行政执法工作的开展和成效。鉴于此,基层执法单位应长期坚持对执法人员进行法制培训,以加强执法人员运用法治思维,提高依法行政的能力。
每年年初,水政监察支队都定期开展“水政监察业务培训月”活动,对法律法规的新规定、执法流程及执法文书、执法卷宗的具体制作、行政处罚自由裁量权指导标准等方面的内容进行集中学习和培训。使执法人员在培训中有所收获,学有所用,进一步提高了工作能力和工作水平。水政监察支队还邀请局政策法规处领导对执法流程、执法文书的制作进行讲解,并组织各科室召开业务交流会。同时按照培训安排,参加市水务局组织的执法业务培训。通过这些方式,提高了执法人员在依法行政方面的理论水平。“它山之石可以攻玉”。在加强自我学习的同时,水政监察支队还向国内其他地市学习、借鉴水政监察执法的先进经验和做法,为我所用。几年来,水政监察支队和市水务局有关处室组成专题调研组,对盘锦、铁岭、本溪及辽阳等地的水政监察体制建设和执法工作情况进行了调研;支队城市供水监察大队同志和市公安局干警前往长春、天津两地,就承办盗水案件的成功经验和做法进行了专题调研学习;支队还与市自来水集团公司先后赴沈阳、铁岭等地区,历时半年,就城市供水用水有关工作开展专题调研。这三次调研,支队都形成了相应的调研报告材料,对提高支队的执法水平起到了一定的指导作用。
(二)强化规范化管理,是保证水行政执法工作持续健康发展的重要措施
水行政执法需要按照程序依法进行,为了达到有规可循,有章可依。首先,水行政执法单位内部应制定内部管理制度,明确水行政执法人员的岗位职责,将执法目标和要求具体化、责任到人,做到奖优罚劣,充分调动执法人员的工作积极性,增强其事业心和责任感,使每名水行政执法人员敢于执法、善于执法、勤于执法和文明执法。
目前,水政监察支队已经制定了《内务管理制度》、《水政监察员办案制度》、《水政监察员考核和奖惩办法》、《巡查制度》、《规范化服务标准等一系列规章制度,实行目标管理,量化考核,从根本上规范支队所有执法人员的行为,为建立长效机制提供坚实有力的保障。作为行政执法窗口单位,支队结合ISO9001质量体系要求,出台了《岗位责任分解表》,将水政监察员的岗位责任详细化、标准化、数据化。通过责任分解,使得人人有责任,受管理;事事有人管,不推诿。支队还制定了绩效考核制度、错案追究制度、重大案件集体讨论和办事公开制度,正是因为有了制度保证,支队的各项执法工作得到了有效的开展,不仅打击了水事违法行为,也获得了群众和社会各界的好评。
水政监察支队制定了案件质量审核制度,对相关业务科室在查办水事案件相关法律法规的适用情况和执法卷宗的规范化管理进行监督检查,对执法文书和执法卷宗在制作中存在的问题进行统一梳理,并及时向案件承办科室(人员)反馈。通过这一办法,进一步规范了执法文书的制作和管理,执法卷宗的归档效率和质量不断提升。2012年,根据市法制办《关于推行说理式行政处罚文书的通知》(大政办发〔201283号)文件的要求,水政监察支队组织执法人员认真学习相关规定,并按要求制作了水政监察说理式行政处罚文书范本。在全面推行说理式行政处罚文书的过程中,支队严格按照《大连市水务局行政处罚自由裁量权指导标准》,根据水事案件的实际情况,严格掌握行使自由裁量权及处罚标准,使执法行为得到进一步规范。通过以上方法,在一定程度上,避免造成执法部门与当事人的对立,收到了既严肃执法又让当事人心悦诚服的效果。
(三)加强思想教育,修炼职业道德水准,坚持执法从严,是确保法律威严的重要手段
思想政治是就是思想观念、政治观点和道德规范,思想政治教育就是解决人的思想、观点、政治立场问题,提高人思想觉悟的工作。思想政治教育是党的工作的重要组成部分,在思想政治教育的内容上,就必须进行马列主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”和科学发展观重要思想的学习,重点学习当前党和国家的重要文献、大政方针,努力掌握科学的立场、观点、方法,培养研究新情况、解决新问题的科学工作态度和创新精神,进行全心全意为人民服务的宗旨教育。具备优秀的政治思想素质,就是要求执法人员保持正确的政治立场、方向,以科学发展观为统领,坚持以人为本,将党的十八届四中全会精神贯彻到行政执法的各项工作中去。坚定政治信仰、信念,树立为人民服务、为维护执法公正和发展文化市场事业而努力。时刻与党、与群众、与单位、与集体保持思想上的高度一致。在实际工作中,执法人员能否公正办案,主要取决于执法人员的政治素质。政治素质绝不是看不见、摸不着的,而是实实在在地反映在我们整个执法工作过程当中,对执法人员来说,依法执法、严格执法、公正处罚,通过执法工作自觉维护水务事业发展的大局,就是最大的政治,是政治素质的具体体现。
职业道德是指在履行执法工作职责时所遵守的道德观念和道德行为规范的总和。职业道德是执法工作的根基和灵魂,执法工作者职业道德高尚的,一定也是守法、崇法、维护神圣法律尊严的。修炼高尚的职业道德,第一位就是要有良好的敬业精神,任何职业都需要敬业,对执法人员而言,良好的敬业精神尤为重要。作为一门需要长期研习和实践的职业,行政执法工作本身带有高度的专业性和技术性,只有具备高度敬业精神的人才能做到这一点。执法人员的权威得以树立,执法公正得以实现,这就要求执法人员应对自身的地位、作用和责任的特殊性和重要性有足够的认识,只有如此,才能激发执法人员的高度荣誉感、责任感和成就感。执法工作是一种高度实践性、操作性强的技艺,需要求实、严谨、公正、慎言的工作态度和作风,还要做到廉洁自律和拥有良心,廉洁自律则要求执法人员一身清白,两袖清风。良心是执法人员对自己的职业道德的自觉意识和道德底线,拥有良心就是忠诚奉公、无私刚正。
所谓执法从严,主要是:一要严格按照法律程序办事;二要适用法律、法规、规章要准确;三要敢于碰硬,敢于得罪人,只有这样才能从严执法。
水政监察支队通过邀请市反渎职侵权局领导讲座的方式,对班子成员和干部职工进行严格执法、依法行政的警示教育,做到警钟长鸣。同时在每次支队例会上,支队班子成员都把廉洁从政,规范执法作为首要问题反复强调,并以自身为表率,教育支队干部职工,要正确对待权力、金钱、名利,要时刻遵守各项规章制度,在日常执法工作中,要严格按照国家法律法规的规定进行执法,不为说情、贿赂、威胁、利诱所动,树立执法人员刚正不阿的正面形象。
水政监察执法是一项艰巨的、长期的工作,在具体执法过程中要涉及到社会各方面及相关部门,因此水政监察执法工作的顺利进行与各级各部门及相关领导的高度重视是分不开的。
建设一支高素质的行政执法队伍是做好水政监察执法工作的根本和保证。我们将进一步按照水政监察“八化”(执法队伍专职化、执法管理目标化、执法行为合法化、执法文书标准化、考核培训制度化、执法统计规范化、执法装备现代化、监督检查经常化)的规范化建设目标的要求,坚持政治建队、从严治队,打造一支“政府满意,百姓放心”的水行政执法队伍,从而为本地区经济发展和人民生活幸福创造良好的水务环境。
(作者系大连市水政监察支队科员)
 
大连市人民政府法制办公室 主编
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