2015年 第 14 期 (总第97期)

 
学习贯彻党的十八届三中、四中全会精神,实现大连全面振兴”为主题的理论研讨会获奖论文选登(四)

 

突出重点  务求实效
努力提高地方税收法治水平
 
蓝盛春
 
摘要:党的十八届四中全会对全面推进依法治国作出全面部署, 从推进各领域的改革发展对提高法治水平提出了要求。本文结合税收工作实际,探讨研究了如何从强化税收法治思维建设、深化税收法治文化建设、优化税收法治环境建设着手,推动地方税收法治建设取得新成效、再上新台阶。
 
 
党的十八届四中全会以依法治国为主题,对我国经济、政治、文化、社会、生态文明等各方面的改革作出了总体部署,从推进各领域的改革发展对提高法治水平提出了要求。结合税收工作实际,推动地方税收法治建设取得新成效、再上新台阶,就要乘借贯彻落实这次全会精神东风,坚持税收法治取向,深入、细致、扎实、有力地解决关键性问题,在三个方面下足功夫、下实功夫:
一、强化税收法治思维建设
    法治思维是法治工作的先导。贯彻落实十八届四中全会精神,在税收工作中践行“依法治国”基本方略,就要培养以法为价值之要、行为之规、治理之本的法治思维,树立法治信仰,维护法律尊严,实现依法行政、依法治税。全市地税系统各级组织、领导干部、普通员工都要深化对法治和在我国推进法治重要意义的认识,切实增强“法律至上”意识、“权力来源于法律受制于法律”意识、“法无授权不可为”意识,征纳双方法律地位平等意识、行政必须运用法律规则意识,把法治作为税收工作的价值取向和基本方式,把依法行政作为税收工作的生命线。要提高法治素养,学好履行职责所需要的法律知识,加强法治逻辑训练,学会从法治角度、法治逻辑认识、分析、研究、解决问题,从“合法性、规则性、平等性、程序性”四个方面审视工作,查找不足,不断提高认识事物、判断是非、处理问题、深化改革、推动发展、化解矛盾所需要的法治思维能力,自觉按照法治方式开展工作。要注重法治实践锻炼,在税收工作中自觉持守“法治政府”理念,坚持权力与责任相统一、行使权力与接受监督相统一,按照法定权限、法定职责、法定内容、法定程序履行职责,凡事都以是否合法作为先行程序、衡量标准,消除旧的思维定势,养成法治思维定势,形成“有法必依,执法必严,违法必究”,“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”的思维方式。要正确处理权与法的关系,在法治的框架下正确行使权力,摒弃以权代法、以权压法、以权乱法等做法,决策依法,遇事讲法,办事守法,不断提高法治思维的层次和水平。要用法治标尺选拔干部,把是否具备法律思维、能否依法办事列为考核重点,把法治建设成效作为衡量班子建设和领导干部工作实绩的重要内容,引导形成法治思维。要增强法治定力,坚守法治底线,把法治理念融入到工作、学习和生活当中,把法治思想、观念、精神、思维等渗透到税收工作的各个方面,坚决同破坏法治的行为作斗争。
二、深化税收法治文化建设
实现“全面推进依法治国”、“推进法治中国建设”的奋斗目标,必须着力建设法治文化,并且不断使之深化,发挥其作为法治的灵魂和“依法治国”方略内生动力的重要作用。要把法治作为税收文化的核心内容,作为一项基础性、长期性的重点工程,体现时代性,把握规律性,具有前瞻性,富于创造性,便于操作性,在建设中全方位地推进、宽视野地抓好,形成以培养法律信仰为核心、以保障纳税人合法权利为价值追求、以规范行政权力为重点的税收法治文化。要开展税收法治文化理论研究,准确把握税收法治文化建设的内涵和外延,深入探讨加强税收法治文化建设的有效途径,找准税收法治文化建设的切入点和着力点,搞好顶层设计,有的放矢、卓有成效地引领税收法治建设。要与“五型”型机关建设有机结合起来,探索提升全员依法治税能力的新举措,从理论与实践两个方面加强法律意识和法律素质的培养,实现教育培训工作重点由低层次多重复的一般性人才培养向分层次有侧重的高素质人才培养的转变,促进全员熟练掌握必备的法律知识,努力成为税收法治工作的专才。要与开展活动有机结合起来,出台税收法治文化建设实施方案,开展“税收法治文化建设年”活动,为税收法治文化建设注入活力,提高全员法治素养,提升纳税人税法遵从度。要与文化阵地建设有机结合起来,充分利用办公楼大厅、走廊、服务窗口等区域悬挂、张贴法律名言警句和反映税收法治工作的文化作品,营造税收法治文化氛围。要与纳税服务有机结合起来,围绕“始于纳税人需求,基于纳税人遵从,终于纳税人满意”纳税服务目标,利用政府网站、地税网站、宣传栏和电子显示屏等宣传媒介普及税法常识和税收政策,利用与纳税人接触的机会宣传税法,潜移默化地进行税收法治文化熏陶。要与税收宣传有机结合起来,积极开展普法活动,送税法进机关、进学校、进社区,利用各种媒体、多种形式广泛宣传税收政策法规和税收工作,以理说法,以案释法,扩大税收法治文化的社会影响力,促进全社会关注税收法治工作和公民增强税收法治意识、提升法治文化修养,形成全社会普遍遵从法律的良好氛围。在实践的基础上,固化税收文化建设成果,通过构建严密完备的依法行政制度体系,确保各项工作在法治的轨道上运行,形成崇尚法律、遵守规则、依法管理、依法行政的浓郁的文化氛围和深厚的税收法治文化底蕴。
三、优化税收法治环境建设
不断优化税收法治环境是建设法治社会、法治中国的重要组成部分,更是支撑整个税收工作正常运转的基础性工程。不断优化税收法治环境,就要把依法行政贯穿到税收工作的各个环节、各个方面。要全面梳理和清晰界定税收管理权和税收执法权的权限,深化审批制度改革,推行权力清单制度,把权力锁在制度的笼子里,从源头上保证依法行政,防止滥用权力、以税谋私。要规范权力运行,坚持实行集体审议重大税收行政事项工作制度、重大决策终身责任追究制度,排除各方面对税收执法活动的干预,“让规矩说了算”,保证依法决策,防止以言代法,摒弃上有政策、下有对策。要强化税收权力运行的内部监督制约,充分发挥制度+科技的作用,对日常执法活动实行信息管理,在信息管理平台上设置税收管理和税收执法风险防范点,提高风险分析和应对水平,实现全程监控、自动预警、及时纠错。要深入推行行政执法责任制,优化组织结构,科学设置岗位职责和工作流程,实现“有权必有责,用权受监督”,加强日常管理,开展税收执法大检查,对重大案件落实“一案双查”制度,促进依法行政。要深化政务公开,加大涉税信息公开力度,坚持公开办税,强化“阳光执法”,为外部监督创造条件。要自觉接受外部监督,积极参加社会政风评议,努力纠正不正之风,树立税务机关守法、诚信、清廉的良好形象,在全社会产生带头守法的示范效应。要加大对税收违法犯罪的打击力度,深入开展税收检查,做好专项整治工作,净化税收秩序。要健全纳税人权益维护机制,规范细化征纳沟通、税收争议调解和涉税信息保护等具体措施,提高解决诉求效能。要加强纳税信用体系建设,深入细致地做好纳税人信誉等级评定工作,宣传依法诚信纳税典型,推行税务“黑名单”制度,曝光反面事例,引导纳税遵从。要发挥社会协税护税体系的作用,走出一条充分体现法治精神税收治理社会化之路,发挥好全社会通力协作、各相关部门积极配合、整体联动的优势,营造公平正义的税收法治环境。要强化税收法治创新,用创新解决营造税收法治环境过程中遇到的新矛盾、新问题,不断适应形势发展新的要求,促进以公平正义为核心的法治价值体系的建立,为经济社会健康、稳定、持续发展提供良好的税收法治保障,在建设法治社会、法治中国的进程中发挥应有作用。
 
 
 (作者系大连市地方税务局党组副书记、副局长蓝盛春)
 
 
 
 
对行政执法体制机制改革创新的几点思考
 
旅顺口区人民政府法制办
 
摘要:十八届三中全会提出要“推进法治中国建设”,行政执法作为我国执法的重要组成部分,加快推进行政执法体制机制改革创新具有重要意义。深刻领会十八届三中全会精神,剖析当前行政执法出现的问题、明确今后行政执法体制改革的基本原则、把握改革的整体方向、部署今后行政体制改革改革的具体任务,有助于加快2020年“基本建成法治政府”的步伐。
关键词:行政执法;法制改革;机制创新
   
党的十八届三中全会为我国今后发展将面临的重大问题,指出了全面深化改革的重大意义。三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出了“深化行政执法体制改革”的重大任务,推进行政执法改革、提高执法水平重要的是依靠制度、体制的改革创新。本文本着领会贯彻《决定》精神,针对现行行政执法体制存在的突出问题,就改革应当将遵循的基本原则、基本方向和具体任务提几点看法。
一、行政执法体制的相关概念和现状
()行政执法体制的相关概念
要正确理解《决定》精神,准确把握和落实“深化行政执法体制改革”,首先就要明确行政执法的相关概念。在学术界和实务界对行政执法的概念历来有着不同的解释。在我国,80%的国家法律、90%的地方性法规和全部的行政法规、规章主要依靠行政机关来贯彻执行。所以《决定》中行政执法的概念更多的理解为行政机关依照法律规定的职权实施具有管理社会事务性质的具体行政行为,这也是学术界和实务界普遍采用的观点。
对于体制一词,从管理学的角度,通常解释为国家机关、企事业单位的机构设置和管理权限划分及其相应关系的制度。对于行政执法体制,有学者将其定义为由行政执法主体结构、法定执法职权和义务、执法程序和运行机制等构成的有机体系及其相关法律制度。也就是说,行政执法体制包括设立行政执法机构、分配行政执法职权以及影响行政执法活动进行的机制及制度三部分。理解行政执法体制十分重要,行政执法体制是行政执法的载体和基础,行政执法的运行质量好坏在一定程度上还受到行政执法体制的制约。
深化行政体制改革必然不能忽视行政执法体制改革,因为行政管理内在的包含了行政执法的内容,而且行政执法体制还受到行政管理体制的规定和制约,不会独立存在。因此,深化行政执法体制改革是行政改革必不可少的重要部分,应当按照行政体制改革的要求、原则进行,还要考虑到执法过程中的现状与规律。因此,《决定》中特别提到了“深化行政执法体制改革”,具有重大现实意义。
(二)行政执法体制的现状
长期以来,行政执法问题受到社会各界的广泛关注。行政执法成为行政机关的日常活动,它关乎社会秩序的正常运行,同时还保障着公众利益,影响着我国法制建设进程。从目前的现实情况看,行政执法状况不容乐观,是我们建设法治政府急需解决的重要问题。从当前社会各界的反映来看,行政执法的问题突出表现在以下几个方面:
首先,执法不到位、执法不作为的现象屡见不鲜,很多依法该管理的事情并没有管好。近年来受群众关注的食品、药品安全问题通常都是发现问题才去解决,并没履行好监督管理的职责,这背后都存在着行政部门执法不到位的问题。其次,执法搞“突击化”却不能“经常化”,在行政管理中长期存在着一些违法现象不受监督、不能及时纠正的问题,这些问题一旦被群众或媒体曝光后,执法部门则突击整治,执法像刮一阵风,不能成为一项完整的、长期的活动。第三,行政执法部门在执法过程中存在手法简单粗暴、主观性强的特点,执法却不依法律办事,乱作为现象普遍,有的部门出现“选择性执法”,有的部门蛮横专制,利用手中的权力刁难群众,甚至出现一些以权谋私的现象。第四,行政部门注重政绩工程,偏离了行政执法的根本目的。有些官员为了在考核中有突出表现,在具体的行政执法过程中,盲目追求政绩,这就难免在执法过程中忽视了维护行政相对人合法权益的根本目的。为了突出政绩,执法搞“突击化”,但是在突击的过程中不仅花费了大量的资源,而且并没有收到实际的效果。第五,在执法过程中,存在部门多、环节多、办事难的现象。有时办一件事需要跑数十个部门,盖上百个公章;可是当需要承担责任时,各部门之间相互推诿、推脱责任;有时还会出现有的事情多个部门管,而有的事情没有人管,权责划分不明确。
这些问题不可避免的造成了行政执法难、群众办事难,政府形象与公信力下降,基层执法部门的执法效果也不理想。这些问题的存在,固然与法律制度的不健全不合理、全社会守法意识配合执法意识低有关,但其根本原因还是行政执法体制机制上仍存在缺陷。总的来说,我国的行政执法体制急需调整体制结构,科学划分职责,完善行政监督机制,健全执法程序和机制。
二、  行政执法体制改革坚持的基本原则和基本方向
行政执法体制改革,是一项复杂而系统的工程,在对行政执法体制机制改革的过程中,必须以党的十八大和十八届三中全会精神作为指导,循序渐进推进改革进程。行政执法体制改革应当与政治体制改革方向一致,遵循行政管理体制改革的总体方向,符合行政执法的客观规律,加强行政执法的实效性。行政执法体制改革应当把握以下几点原则:
第一,要遵循合法性原则。行政执法体制改革首先要依法进行,改革是对现行体制机制的改变,并不意味着不能改变现行法律法规,但是在改革中要始终遵循先改法后实施的原则,确保改革的各项工作始终在合法的领域内进行。改革所涉及的执法主体资格与设置、执法机制调配、执法职责权利的划分都必须符合法律规定,依法进行,充分体现建设法治政府的要求,这是改革行政执法体制必须遵循的首要原则。
第二,坚持效率原则。提高行政执法的实效性是行政执法体制改革的首要目的。行政执法的效率高低直接影响到法律、法规立法目的的实现,关系到法律、法规能否在日常生活中真正的起到作用。所以,提高行政执法效率必须提升执法的实效性,降低执法成本,否则改革也不是成功的。
第三,协调运转,权责统一原则。行政执法体制改革包含的内容丰富、关系复杂,在改革中要做到统筹兼顾,坚持各部门协调进行。而且行政部门和行政活动原本就要求执法各部门协调配合,这也是我们努力进行改革想要达到的的目标之一;在协调运转的同时还要兼顾权利与责任相统一的原则,明确责任是保障权力正确行使的关键,这是改革的内在要求。行政执法的协调运转包括执法各部门之间的协调配合,各执法部门职能的无缝衔接,执法流程的顺利运转,执法信息的公开透明。权责统一则应做到责任主体明确,责任后果明确,包括改革原有执法体制中权责不清、权力交叉运行、互相推诿责任的现象,消除其体制上的根源;行使权力就必须承担相应的责任,所以改革还包括权力与责任相统一原则,避免责权混乱或责权脱节,从而保障行政执法权力的合法行使与运行。
第四,监督有力、规范执法原则。对行政执法权进行有效的监督应当是行政执法体制改革的特点之一。实行严格的行政执法责任制和考评制,对执法不作为或乱执法、执法问题突出的执法主体或执法人员追究其责任,使其承担相应后果。这有助于权力的规范运行,完善了行政执法权的监督与制约机制,能够减少乱用权力的现象,保证了行政执法权力的合理规范运行。,保证规范执法离不开强有力的监督机制,所以必须要完善管理制度,建立健全有效的监督、考评和责任追究制度。
深化行政执法体制机制改革,《决定》已经做出了基本部署,我认为在改革中我们应当把握住基本方向,保证改革顺利进行:
——以转变政府职能,调整行政执法机构为方向。建立法治政府就是要将政府转变为“服务型政府”,这既适应了市场经济对政府的要求,也适应了法治政府的要求。《决定》中指出:进一步简政放权,深化行政审批制度改革,最大限度减少中央政府对微观经济事务的管理,市场机制能有效调节的经济活动……直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项,一律下放地方和基层管理。这就要求行政执法体制改革必须以市场为导向,减少行政活动对市场的干预,政府不再过多对经济进行干预,政府更多的应是人民的公仆,去服务人民。在执法过程中,真实客观地反映事实,维护人民的合法权益。
——以完善行政执法机制,规范执法方式为切入点。《决定》中指出:整合执法主体……推进综合执法,着力解决权责交叉……建立权责统一、权威高效的行政执法体制。这就要求行政执法体制改革将原来的分散执法向综合执法转变,由“突击性执法”向“经常性执法”转变。更要求行政执法主体提高执法的实效性和服务人民的意识。
——以加强基层执法为重点内容,完善管理监督制度为保障。《决定》中指出:减少行政执法层级,加强……基层执法力量。基层执法力量的强弱直接关系到执法效果,也关系到行政管理部门的形象。加快建设基层执法队伍,在选用人才方面严格把关,充实更新基层执法人员的业务知识,使基层执法水平不断提高。《决定》中还指出:完善行政执法程序……加强对行政执法的监督……做到严格规范公正文明执法。这就要求将建立健全管理监督机制作为行政执法改革的保障机制,监督行政执法行为合法进行,从而实现运转协调、高效透明的行政执法体制。
三、  深化行政执法体制改革 创新行政执法机制
    改革的总体目标是现实一个过程,不可能一劳永逸,也不会一蹴而就。就目前而言,针对行政执法体制中存在的突出问题,应当遵循改革的基本原则把握基本方向,科学调整行政执法职能健全行政执法程序,整顿行政执法秩序,完善执法监督机制,解决人民群众关心的重点问题。围绕这一思路,改革创新行政执法体制机制应包括以下几方面任务:
首先,对行政执法职能进行合理调整。针对目前我国行政执法存在的问题,根据国务院精简机构、简化行政审批的精神,我认为可以将执法职能进行合理调整,主要分为三大部分的调整。:层级之间适当分权;同类职能相对集中;不同职能形成相互制约关系。首先,中央与地方管理部门之间可以适当分权,这有助于减少垂直管理机构,而管理层级越少,办事效率就越高,行政资源利用也就越充分。对于宏观经济调控和制定市场经济运行规则等方面的事务可以向中央层面集中,对于中央的宏观管理和调配资源有着促进作用,同时也减少了地方政府对经济不当干预的可能性,有利于统一市场经济的建立健全。在地方层级,可以根据本地区的具体情况,对社会管理、公共事业、社会服务等方面进行管理,这就避免了中央政策由于地区之间的差异、文化风俗的不同而造成的执法难、管理难的现象。相反,各地方政府拓宽思路、创新意识,结合自身情况制定地方政策并对社会事务进行管理,提高了办事效率。同一级的职能调整,可以将具体行政行为划分,相近或相类似的职能适当集中,而不同的职能则适当分开。这有利于提高工作效率,方便人民群众,同时也可以使同一层级不同职能之间互相形成监督和制约机制。
其次,对行政执法机构进行整合。由分散执法向综合执法转变,就要根据执法职能的差异,将职能相近的部门集中、差异过大的部门分离。一方面,要做到行政执法机构随着执法职能调整,相近的职能机构合并,减少垂直管理层,上下级之间明确自身权责,减少权力的交叉或空白,避免推诿责任“踢皮球”的现象。机构的设置应与行政职能相统一,同时还应主义地区之间、民族之间的不同特点,减少分散的执法机构增加综合执法机构。组建相关市民服务中心或者是社区服务中心,将具体的行政事务办理和与民生有关的行政职能下放到基层。让市场参与到执法中来,将原有的检测、评估等专业职能转移到中介机构或者是公正机构。建立新的综合执法体制,要实现职能真正的转移,原有机构的职能不能再次行驶;实现层级之间的管理有效衔接,避免交叉执法或执法脱节的发生;同时还要将各机构权责明确,解决好以上问题才能真正建立起有效的综合执法体制。
再次,提升执法效率,推进执法重心向基层转移。管理学中提到,越靠近被管理者管理成本越低,反而效率越高。所以,将执法重心向基层转移,是提高行政执法效率的要求,也是行政执法体制改革的重点。应当包括应将行政事务和执法机构、执法力量转移执向基层,从当前的实际情况来看,大部分具体行政行为都可以下放到基层执法部门实施。有的机构只可在省一级设置,那么在基层就不在设置相应机构,不与基层行政部门发生直接关系,有的机构可以只在基层设置,那么在省一级便不再设置相同机构。将执法重心向基层转移,尤其要将大批行政审批、许可、执行事项下放到基层,减少上级机构人员数量,把资源都投入到执法一线中去。同时,在重心转移的同时,还应注重提升基层执法人员素质,中央与地方统筹兼顾,协调运行,提升行政执法的服务效率。
第四,端正理念,转变执法方式。执法方式是行政执法体制的重要组成部分,执法方式不同造成的执法结果也不同。行政执法体制改革应将转变理念、转变方式提到一个新的高度,创新执法方式,提升执法的实效性,提升人民群众对行政部门的满意度。首先要做到端正执法理念,牢固为人民服务的意识。转变之前存在的重管理、轻服务;重服从、轻合作;重处罚、轻疏导的观念,始终要把为人民服务摆在第一位。将服务守法、保护合法作为行政执法的重要内容,保护行政相对人的知情权、参与权、监督权,通过与全社会合作的方式推广法律,并为行政执法创造便利条件,将市场纳入到行政执法中来,让第三方机构和市场机制发挥行业自律和监督作用,将行政执法由国家机构独立进行转变为政府、社会、公民广泛参与、多方支持的合力结果。同时,在具体的行政执法过程中,还要改变“突击式”执法,改变这种忽视行政相对人利益的不良行为。可以再日常执法中探索实施用不同方式解决不同的问题。比如,对危害公共安全、影响社会秩序的重大事项,执法机关主动出击,努力做到24小时不间断,所辖区域无盲点式的管理,及时发现违法行为在第一时间消除隐患;对于一般性的行政管理问题,可以采取不定期不定点的抽查方式,还可以将行业自律和市场机制纳入到执法手段中,并且利用媒体舆论的配合,用最少的资源发挥最大的影响,加大当事人的违法成本,给予其物质与精神的双重惩戒,减少违法行为。
最后,完善行政执法管理制度,健全执法监督机制。完善执法考核制和责任制,实行过错追究问责制,树立良好的执法形象,推进执法公正进行。建立健全行政执法监督与制约机制,督促执法者依法行政。建立执法信息公开共享平台,加强执法透明度,加强社会、公民对行政执法行为的监督机制。建立案后回访机制,对当事人的整改情况进行检查,巩固执法效果;听取当事人对执法的意见和建议,及时解答相关法律问题,减少行政复议行为,增强与人民群众间的联系,提升政府的公信力。
 
 
参考文献:
[1]习近平.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定——在中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议.2013-11-12.
[2]青峰.行政执法体制改革的图景与理论分析[J].法治论丛.2007,1.
[3]王劲龙.论行政执法体制改革之我见[J].法制与社会.2011,1.
 
 
大连市人民政府法制办公室 主编
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