2015年 第 13 期 (总第96期)

 
学习贯彻党的十八届三中、四中全会精神,实现大连全面振兴”为主题的理论研讨会获奖论文选登(三)

 

 

法治反腐的推进思路及方法

 

高 欣

 

摘要:党的十八大以来,习近平总书记多次强调,坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,法治国家、法治政府、法治社会一体建设,用法治思维和法治方式反腐败。党的十八届四中全会审议通过中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定,强调要加快推进反腐败国家立法,完善惩治和预防腐败体系,形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制,坚决遏制和预防腐败现象随后召开的十八届中央纪委第四次全会就纪检监察系统贯彻党的十八届四中全会精神,深入推进党风廉政建设和反腐败斗争进行部署,表明持之以恒改进作风,坚定不移惩治腐败,一定要遏制住腐败蔓延势头的坚强决心,法制化在党的反腐历史上被提升到了前所未有的战略高度。因而,如何充分认识和理解依法治国、法治反腐的深刻内涵,凝聚法治反腐的社会共识,坚定法治反腐的理论自信与行动自觉,在新的历史时期担当起法治反腐的职能责任,是一个学术理论界和司法实务界亟待予以合力破解的时代课题。

    

一、坚持法治反腐的理论自信与行动自觉 

    自信是基于内心信仰所产生的对于某一事物的执着,而自觉则是在自信的基础上所产生的对某一事物的主动坚守,因而,属于潜意识范畴的理论自信与行动自觉情况决定着党的法治反腐的目标、任务、方式、效果能否落实。党的十八大以来,党中央以一往无前的决心、雷霆万钧的气势强力打击腐败,既拍苍蝇又打老虎,反腐倡廉工作形成了全面反腐败的新特点和彻底反腐败的新态势。据不完全统计,十八大后已有数余名省部级官员落马,万余名党员干部被处分。随着反腐败斗争的深入,一些专家学者和有关人士从不同角度发表文章,提出关于反腐问题上的反腐节点到来论、大老虎联手反扑论、特赦贪官论、运动风暴论、反腐影响发展论等各种思想观点,形成大众关注的舆论热点,造成一定程度的认识分歧和思想混乱。显然,如何在多元化反腐思潮中强化法治反腐的理论自信与行动自觉,对于准确把握习近平总书记反腐败的战略思想以及澄清迷雾、明辨是非、正本清源具有重要的意义。

    贪污贿赂等腐败问题是一种社会历史现象,是权力腐化变质的表现,纵观古今中外,没有哪个国家,也没有哪个时代对腐败具有完全的免疫力,腐败是国际社会共同的公害。长期调查腐败问题的国际专家指出,腐败就像是最常见的感冒一样,泛滥在全球的各个角落。在组成联合国的193个国家中,174个国家设有专门受理腐败举报的部秘书处办公室或者相关部门,除了健康卫生部门外,没有任何一个政府部门的数目能超过这一数字。正如肖扬同志在《反贪报告—共和国第一个反贪污贿赂工作局诞生的前前后后》一书中指出: “反贪无穷期”。腐败作为一种社会历史现象必将长期存在,反腐败斗争的任务是艰巨的。对此,党中央已有深刻的估计和认识,因而从来就没有对腐败问题掉以轻心,新中国成立以来历任党和国家领导人无不高度重视党风廉政建设。习近平总书记从发展中国特色社会主义的战略高度,对全面深入开展反腐败斗争提出了明确要求。党的十八届四中全会在党的历史上第一次专题研究依法治国问题,提出建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家的总目标,设计出了体现党的领导人民当家作主、依法治国有机统一的法治反腐新路径,这不仅标志党对法治问题的认识提高到了一个更高的层次和水平,也标志着党对新的历史条件下反腐败的特点和规律已经有了充分的理性把握,形成了以法治思维和法治方式为核心内容的反腐败总体思路。不仅如此,我国当今的反腐败既得到了人民群众的拥护,也得到了国际社会的支持。这些,也是我们一定能取得反腐败斗争胜利、净化党的肌体、拒腐防变的信心所在。因此,只要我们坚定中国特色社会主义的道路自信、理论自信、制度自信,切实按照中央提出的要求,根据法律来反腐,以更加坚定的信心、更加坚决的态度、更加有力的措施推进反腐倡廉各项工作,必将取得党风廉政建设和反腐败斗争全面胜利。

    二、推进党内法规同国家法律的有机衔接

    党的十八届四中全会公报指出,依法治国首先是依宪治国,党纪与国法是统一于宪法之下的制度规范。王岐山同志曾指出: 党纪不能代替国法,党纪不等于国法,但是党纪严于国法,对党员的要求除了有国法的要求,还有党纪的要求,治党从严就要从严格党纪抓起。并在十八届中央纪委第四次全会上的讲话中进一步指出: 党的先锋队性质和先进性要求决定了,党规党纪严于国家法律。国法是所有公民的行为底线,党纪是对党组织和党员立的规矩。可见,上述公报内容及讲话深刻阐述了宪法框架内党纪与国法的内在联系及其在反腐败斗争中所彰显的法治精神和相得益彰的价值功能。因此,正确认识党纪与国法的关系,用法治的思维加强党的纪律作风建设,健全党内法规制度建设体系,推进党内法规同国家法律的有机衔接,必将极大激发党纪与国法在惩治和预防腐败中的价值功能,有效贯彻落实党的十八届四中全会关于法治反腐的战略部署和要求。党纪即指按照党的原则、纲领、任务以及实现党的路线、方针、政策的需要而确立的适用于党的组织和党内成员的党规党纪,用以保障党的各级组织和全体党员忠实履行法定职责,有效抵御腐败风险,巩固党的执政地位。可见,党规党纪是推动党的事业不断向前发展进步的重要依凭和保障。我们党成立近百年来,经过不断地实践探索,已经形成了包括党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则在内的党内法规制度体系。然而,正如有分析指出: 党纪与国法之间还存在一些缝隙,一些反腐败法律规定不仅滞后于时代发展,在解决现实问题方面力不从心,其严肃性与约束力也远远不能满足实践的需要,影响着不敢腐、法律震慑的彰显。因此,法治反腐的进一步推进,有赖于建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系,推进党内法规同国家法律的有机衔接。

    其一,党规党纪要科学反映党的理想信念宗旨、组织保障、行为准则和纪律约束,以简明、易懂的语言宣扬党的政治纪律和组织纪律。

    其二,要加强对党规党纪建设的实践探索及其党的纪律检查体制改革的实践总结,将经实践检验为成熟的做法上升为制度,并根据变化了的情况进一步修订完善中国共产党领导干部廉政从政若干准则《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党巡视工作条例( 试行) 》等,不断完善党风廉政建设和反腐败工作相关党规党纪和法律法规。

    其三,加强研究《中国共产党纪律处分条例》等党内法规中涉及对贪污贿赂等权力寻租、权力滥用腐败行为的处罚; 研究国外执政党反腐败党内法规制度建设的经验和教训,从中吸取有益的养分; 研究党内法规中涉及贪污贿赂等权力寻租、权力滥用腐败行为惩处规则与国家反腐败法律并轨的必要性、现实性和操作性。

    其四,加强研究《国家公务员处分条例》等行政规章中涉及贪污贿赂等权力寻租、权力滥用腐败行为的惩处,调整充实公务员违纪违法行为惩处制度; 研究国外反腐败行政法规的经验和教训,从中吸取有益的养分; 研究行政法规中涉及贪污贿赂等权力寻租、权力滥用腐败行为规制与国家法律并轨的必要性、现实性和操作性。

其五,要按照《立法法》的要求,研究建立体现零容忍反腐理念、体现党内纪律行政规章和国家刑事法律有效衔接,体现与国际反腐败公约接轨的统一的反腐败国家立法。

三、强化检察机关在反腐败斗争中的职能责任

    检察机关作为查办职务犯罪的法律监督机关,担负着惩治和预防职务犯罪的重要职责。各级检察机关在最高人民检察院的领导下,坚持侦防一体,加强职务犯罪预防工作,推动了反腐败斗争深入开展。实践证明,强化检察机关职能责任,严格依法依纪办案,坚持查办和预防职务犯罪的法制化,是提高职务犯罪惩防效果,实现职务犯罪惩防科学发展的根本途径。而检察职能的高效释放和充分发挥有赖于结构合理、配置科学、规范有序、程序严密、权责一致、制约有效等一系列机制制度的建立和运行,从而实现检察机关惩防职务犯罪整体效能的优化。可见,检察机关要担当起反腐倡廉的职能责任,就必须顺应新一轮司法体制改革的要求,结合检察职能履行实践中存在的问题,准确把握新时期反腐败斗争的基本理念、基本任务、基本方式、基本方向、价值目标和履职要求,正确处理好坚持党的领导与依法独立行使检察权的关系、依法依法独立行使检察权与遵循司法规律的关系、党领导反腐败与国家层面反腐败的关系,进一步推进和加强检察权运行机制多种样态的整体优化。实践证明,提高检察权特别是职务犯罪侦查权运行的效能,必须着重加强和改进以下几项工作:

    一是要优化侦查工作机制。坚持党委领导和人大监督的前提下,遵循宪法和法律的规定,按照检察工作整体性、统一性的要求,推行上下统一、横向协作、内部整合、总体统筹的一体化工作机制,整合区域和内设机构人力资源,理顺上下级之间管辖权限,加强不同地区检察院之间的协作,有效排除办案阻力,形成内部办案合力; 健全完善侦查预防信息化建设,推进与工商、税务、电信、金融、审计、海关、国土、房管等部门建立信息共享,建立上下贯通、资源共享、协同高效、方便实用的信息平台,建立内部侦查基础信息平台,加强对职务犯罪信息的收集、管理、分析、查询、研判,提高办案工作科技含量; 完善行政执法与刑事司法衔接机制,健全对行政执法的法律监督,加强行政机关和相关部门协查职务犯罪工作。

    二是要强化司法民主文明。牢固树立理性平和文明规范的执法理念,规范侦查行为,严格依法采取侦查手段和强制措施,严格规范指定居所监视居住的适用,坚决杜绝以捕代侦、刑讯逼供、体罚虐待; 健全和落实羁押必要性审查制度,健全完善对指定居所监视居住执行的监督机制; 严格规范取证程序,健全预防刑讯逼供、体罚虐待的工作机制,落实和完善讯问职务犯罪嫌疑人全程同步录音录像制度; 坚持疑罪从无,严格实行非法证据排除规则,进一步明确非法证据排除的程序和标准; 建立对犯罪嫌疑人、被告人、罪犯的辩解、申诉、控告认真审查及时处理机制,完善侦查、起诉和审判环节律师依法执业权利,尊重律师辩护代理意见的工作机制。

    三是要健全自身监督制约机制。针对职务犯罪初查、立案侦查、不起诉、撤案采取和变更强制措施及强制性侦查措施等重点环节,健全完善上级检察院对下级检察院、检察机关各业务部门之间、执法办案各环节之间的监督制约机制;强化纪检监察、检务督察,完善执法办案回避制度,健全防控、廉政风险、防止利益冲突"防范违法办案等监督机制,完善检察机关自身惩治和预防腐败体系; 改革和完善人民监督员制度,拓宽人民群众有序参与和监督检察工作的途径和形式,强化对检察权行使的社会监督; 推进检务公开,进一步完善公开机制,创新公开方式,畅通公开渠道、完善办案信息查询系统,健全法律文书说理制度,建立终结性法律文书说理制度; 完善意见收集转化机制,完善人大代表、政协委员联系制度和特约检察员制度,完善与新闻媒体的良性互动机制,探索建立把社会监督转化为内部监督的工作机制。

    四是结合执法办案加强职务犯罪预防。深化侦防一体化机制建设,强化预防工作与反贪、反渎工作的有机结合,抓好预防调查和咨询、预防建议、专题报告、年度报告等工作;建立职务犯罪记录查询制度,探索建立职务犯罪预测预警机制,加强预防职务犯罪宣传和警示教育,营造反腐倡廉良好氛围; 紧紧围绕全面深化改革的重点热点领域,深入分析职务犯罪发案特点和规律,有针对性地加大查办和预防工作力度; 特别是要着力查办破坏法律制度实施、影响依法行政和公正司法、影响改革政策实施的渎职侵权犯罪,促进国家机关工作人员依法履职。

    四、运用法治思维和法治方式解决反腐司法实务问题

    法治是一种不同于“人治”理性的办事原则、理性的社会秩序、理性的法律精神和民主的法制模式,其本质是权力依法行使,权利得到有效保障。十八大以来,党中央以零容忍的态度抓反腐败工作,坚持依法反腐、高压反腐、彻底反腐、科学反腐,法律面前人人平等、以事实为根据、以法律为准绳、尊重和保障人权等理性的法治原则和法治精神在反腐败斗争的实践中得到了鲜明地体现,习近平总书记基于对反腐历史经验的深刻总结所提出的关于运用法治思维和法治方式反对腐败,加强反腐败国家立法,加强反腐倡廉党内法规建设,让法律制度刚性运行的重要思想得到贯彻落实,因而从总体上有效遏制了腐败犯罪的势头,得到了广大人民群众乃至国际社会的好评。但是,一方面由于受传统文化中一些消极因素的影响,滋生腐败的土壤和条件难以在短期内得到根本消除; 另一方面反腐职能部门受过去长期以来形成的惯性思维的影响,从而导致非法治、非理性的思维依然影响着具体的执法办案。具体而言,主要表现在三个方面: 一是在指导思想上,注重办案的政治效果、社会效果而忽视办案的法律效果。有时为了维稳的需要,不惜以牺牲法律的代价; 二是在立案标准及案件处理上,人为选择是否立案是否调查,人为控制处理幅度; 三是在对案件查办证据标准的把握上,对证据采信所需要的客观性、关联性、合法性等三性标准把关不严,往往满足于实体公正而忽略程序公正; 四是对案件查办的评价上,往往为追求一时的办案成绩而不当地查处案件,或者因为完成了查案指标而对一些腐败线索留置备查甚至视而不见。这些问题,严重阻滞了党的十八届四中全会提出的法治反腐路径的有效推进和落实。

    法治不仅是国家治理腐败的基本方式,也是国家治理腐败的价值追求。而在惩治和预防职务犯罪法治化中,既有惩治的法治化,又有预防的法治化。因此,在全面部署落实司法改革总体目标,深入推进依法治国以及快速推进信息化建设的时代背景下,反腐职能部门应牢固坚持以党的十八大建设法治中国的精神为指引,紧紧把握和契合十八届三中全会关于司法改革和十八届四中全会关于推进依法治国的总体部署,针对影响法治化的制约因素,实施切实的可行的对策,进一步提高惩治和预防职务犯罪的法治化水平。

    其一,坚持惩治职务犯罪的法治化。在反腐的问题上,做到有案必查,有罪必究,对于同样的腐败予以同样的惩罚,不搞选择性反腐,不搞暗箱操作,从根本上实现职务犯罪与国家刑罚之间的必然性与必定性; 严格遵循法定程序,确保程序公正与实体公正并重,尊重和保障人权; 以事实为根据,以法律为准绳,适用法律人人平等。

    其二,坚持预防职务犯罪的法治化。完善制度建设,依法规制公共权力,将权力关进制度的笼子里; 保障公民知情权、参与权和监督权等各项权利的充分行使,使得公权力的

运行真正置于广大人民群众的监督之下等等。

总之,必须立足于查办案件,着眼于制度建设,突出权力运行制约和监督体系建设,才能真正实现科学有效地防治腐败的司法功能。

 

(作者系大连花园口经济区党政办公室法制科科员)

 

 

 

 

  加快完善体现权利公平、

机会公平、规则公平的法律制度

 

万 卉

 

摘要:党的十八大提出,加紧建设对社会公平正义具有重大作用的制度,以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系。作者联系工作实际,分析了收入分配、制度定位、政策脱节和个别中心管理不善等问题造成了住房公积金制度的不公平表象,提出了缩小收入差距等消除住房公积金公平性缺失现象的政策建议。

关键字:完善 公平 法律制度

 

党的十八大提出,加紧建设对社会公平正义具有重大作用的制度,以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系。近年来,住房公积金政策的公平性受到了部分职工群众、专家学者、甚至新闻媒体的质疑,制度“济富不济贫”的怨声屡见报端。笔者认为住房公积金制度的运行过程中在某种程度上确实存在着某种不公平现象,拷问原因,不可否认的是,现行住房公积金政策在制度设计上存在一定问题,有违 “高收入者不补贴,中低收入者较少补贴,最低收入者较多补贴”的制度建立初衷,但收入分配不公无疑是根本原因。

一、住房公积金不公平的表象

住房公积金制度已成为变相福利合法渠道和避税天堂等等言论,实际折射的是收入分配、制度定位、政策脱节和个别中心管理不善等问题。

(一)住房公积金缴存差距的病根在于收入分配不均

1.收入差距不断扩大。自20世纪80年代以来,中国经济增长取得了令人瞩目的成就,即使在面临国内自然灾害、国际金融危机等重大挫折面前,我国经济仍然保持了较高的增长速度,被世界经济学家誉为“增长的奇迹”。然而经济增长的成果并没有在各个收入群体中得到合理分配,随着经济制度、经济结构以及经济全球化的深化,一个日渐突出的问题是:中国收入差距持续扩大,基尼系数屡屡告急。虽然处于经济转型与快速发展时期,收入分配差距的扩大不可避免,但差距过大则有失社会公平,影响社会和谐。而住房公积金的缴存额与工资总额恰恰相关,即使严格执行“控高保低”的缴存政策,并利用税收杠杆作用进行调节,差距仍然明显。据有关方面报道,我国高收入群体中,高者竟有拿到千万以上、甚至几千万元的薪金,几百万的大有人在。2013年万科前三名高管的平均月薪高达89.5万元,而整个公司员工平均月薪约为7195元,两者相差124倍,这还只是高收入领域的收入,而处在一线工厂的工人月薪大多在20003000元之间;2014年底,媒体又报道了10个央企董事长降薪后也在140万~598万之间,再对比《20省(区、市)2013年最低工资工资标准》,两者竟相差4000多倍。不难看出,这是导致住房公积金缴存额差距的直接原因或根本原因。在这种大跨度收入差距背景下,由工资而派生的其他收入的差距也就不足为奇了。

2.地区发展不平衡造成住房公积金缴存的差异。我国地区经济发展不平衡,沿海发达城市整体水平高于中西部地区,工资收入也基本与当地经济水平趋同,中西部地区大多还有意压低住房公积金的缴存基数和比例,导致在住房公积金缴存水平上,东部地区较高、较为偏僻地区较少。东西部的差距,富裕与贫穷的差距,不仅仅体现在工资薪金上的巨大区别,还体现在对住房公积金的认识、理解及缴交住房公积金的积极性方面较大的差距。他们大多认为住房公积金的作用并非象媒体宣传的那样,甚至一些人认为这项制度可有可无。有它,还增加了一定的繁琐或麻烦。

(二)住房公积金制度定位日渐模糊

住房公积金制度建立之初定位于服务住房制度改革,主要目标是建立长期稳定的住房资金来源,解决城镇住房建设资金短缺、居民住房消费能力不足的问题,推进住房制度从实物分配向货币化分配转换,逐步建立住房市场化机制。

伴随我国新旧住房分配体制转换的完成,住房市场化机制已基本建立,标志着住房公积金制度初期的目标任务已基本完成。个人住房政策性贷款逐渐转变了人们住房消费观念,促进了住房新机制的形成。个人住房政策性贷款提高了居民的购房支付能力,促进了潜在住房需求转化为现实购买力,促进了房地产市场的繁荣,引导个人住房消费信贷市场形成了“低价房以政策性贷款为主、中价房以组合贷款为主、高价房以商业贷款为主”的格局。

然而,正当职工群众摒弃传统的供给制住房消费观念,从根本上扭转了“等、靠、要”的思维定式,“寻找市场、筹措资金,自行解决住房问题”的新理念刚刚建立之时,住房公积金又转而支持贫困家庭的住房保障,大力支持公租房建设;与此同时,在大力开展和谐社会的影响下,其使用又涉足解决群众特别是弱势群体的实际生活困难领域,这样的转变严重弱化了互助式的住房保障功能。制度定位的摇摆不定,导致这项制度的目标、原则,甚至公平性也受到严重冲击,当初设计的框架也随之发生重大变化。政策调整过快,导致有的管理者忙于应付,而无精力去研究公平性的问题;有的根本没有将公平性列入当前研究的重点。

(三)《条例》及相关规定在顶层设计上严重缺失

《住房公积金管理条例》(以下称《条例》)实施以来,有力地促进了住房公积金制度在我国的实施和推广,使我国住房公积金管理步入了法制化、制度化和规范化轨道。但随着我国经济社会环境、房地产市场、金融市场的发展变化,住房公积金制度与社会发展和公众需要日益脱节,其保障性和互助性功能被逐渐削弱,严重阻碍了住房公积金行业的健康持续发展。这项脱胎于新加坡的公积金制度,却妥协于中国特色的改革,渐渐弊病丛生,制度的公平性大打折扣。

在在1.在职职工的概念模糊,住房公积金覆盖面存在较大的缺失,形成了机会不公平。

1)界定“在职职工”是厘清单位是否具有缴存义务的基本前提,现行《条例》对此没有作出解释,建金管[2006]52号文件的界定又比较模糊,且法律效力低,可操作性差。

2)缴存范围存在了误差,客观上把一些弱势群体挡在圈外,影响政策普遍性作用的正常发挥。随着住房商品化和城乡一体化进程的深入推进,城镇中大量个体工商户、自由职业者以及乡镇企业职工在城市中的购房需求也逐渐增加,但现行《条例》规定的缴存范围仅限于城镇在职职工,却忽略了这类非城镇、非在职人群的住房保障需求。一些企业以种种借口抵制、逃避建立住房公积金制度。而且,目前大量下岗职工、个体工商户和越来越多的长期居住在城市的农民工难以界定是否是在职职工等人群,不能参与住房公积金缴存,他们的工资构成中也就缺少了应有的住房消费资金部分,同时也失去了申请住房公积金贷款的基本条件,这就使得最需要政策支持的人群反而处于政策覆盖面之外。

2.缴存基数与比例留有很大弹性空间,导致缴存额“肥瘦不均”。

一是建金管[2005]5号文规定,“单位和职工缴存比例不应低于5%,原则上不高于12%。”“缴存住房公积金的月工资基数,原则上不应超过职工工作地所在设区城市统计部门公布的上一年度职工月平均工资的2倍或3倍。”只规定下限、对上限只做灵活规定的做法,造成突破上限的地区比比皆是,“原则上不高于”就意味着突破上限也不违法,个别中心持“只要你愿缴,我就敢收”的观点,使得缴存比例和基数的规定只能成为“摆设”。

二是建金管[2005]5号文规定幅度太大,客观上形成了在同一城市,由于职工收入不同,缴存基数和比例都相差较大。我国工资收入本身就存在较大的差距,缴存政策的放任执行,无形中拉大了缴存额的差距,“马太效应”愈演愈烈,“公平鸿沟”已成为住房公积金制度进步与发展的一道屏障。如何越过这道屏障,在目前我国收入分配架构下,想达到住房公积金制度的公平只能是“天方夜谭”。

3.住房公积金的缴存人和使用人匹配不平衡,使本属互助性质的一个资金池,却渐渐远离了低收入群体

公积金制度建立初期,就积蓄了一定资金,为低收入群体提供互助功能,但由于在执行中,贷款及提取政策与缴存额、缴存期限不挂钩,与购房次数也不挂钩,随着房价的急剧上升,贷款购房人群中绝大多数是中等收入以上和较为富裕者,政策性贷款及贷后的提取政策对这部分群体是“锦上添花”,而对那些真正想解决和改善住房条件的中低收入家庭的贡献度有降低的趋势。他们有贡献、有互助,但却无回报或回报寥寥无几。而那些交了就想贷或刚交就想提取,没有任何互助或对他人无任何贡献的,却屡享政策优惠。

4.增值收益的分配上更是有违投入产出原理和物权法原理。

住房公积金增值收益用于建设城市廉租房有碍于住房公积金所有者行使收益权。作为廉租住房的使用者主要是住房特困户,这些人大多不是缴存住房公积金的职工。建设廉租住房是国家住房保障的重要举措之一,也是国家的义务,国家理应投资廉租住房,而从住房公积金增值收益中拿出一部分作为廉租住房的补充资金,这样住房公积金所有权人就失去了应当享有的资金增值收益权力,使缴存人有投入无产出,或投入大产出人为缩小,而用益物权以外的人却获得不该获得的利益。笔者认为,增值收益主要由两部分组成:一部分是缴存人缴存的资金放在银行产生的利息;另一部分是将缴存人缴存的资金汇集起来,向购房人发放贷款或购买国债所产生的利息收入。由此可见,公积金是缴存人的财产,由此产生的一切收益也理应归缴存人所有。而目前缴存人只获得第一部分,第二部分却被截留。我国《民法通则》和《物权法》皆规定,所有权人对自己的不动产或动产,依法享有占有、使用、收益和处分的权利。从法律的角度看,公积金的增值收益来源于公积金,没有公积金就没有公积金增值收益。为此,公积金的增值收益应属全体缴存人的财产,且受法律保护。

(四)个别中心执法不严,贯彻落实有关政策缺乏力度

《条例》规定的住房公积金作为一项资金的征缴制度,需要各地、各中心认真的贯彻落实,需要做认真和大量的宣传、鼓动以及执法工作。而其《条例》本身,对征缴的力度是相当有限的。如果仅靠《条例》本身就让一些单位和个人自觉缴交,则有相当一部分职工的权益难以得到有力地保护。据有关方面了解,个别地区或中心在覆盖面的扩展工作上,顺其自然,采取自愿的方式,缺乏主动出击或执法。有的信访部门反映,也有部分职工怕举报后被解雇而忍气吞声,甚至个别地区在职工举报后,也没有很好地加以落实,有法不依、执法不严的情况时有发生。

二、消除住房公积金公平性缺失现象的政策建议

(一)缩小收入差距,这是实现公平的核心

1.要解决住房公积金制度的公平问题,国家应首要从宏观上解决收入分配的差距,打破东西部地区的工资分配格局。国家有关部门要下大力气,有壮士断腕的勇气,最大限度地调节这种不公平的收入分配格局。党的十八届三中全会提出,“逐步形成橄榄型分配格局”。按照初次分配和再分配都要兼顾效率和公平、再分配更加注重公平的原则,完善收入分配调控机制和政策体系,从而形成较为公平合理的住房公积金缴存基数。

2.加大税收调节。合理运用税收政策工具,通过合理调整消费税、个人所得税等,减轻中低收入者税负,加大对高收入者税收调节力度。切实保护合法收入,调节过高收入,清理规范隐性收入,取缔非法收入。近闻,国家有关部门正在着手对国有企业提出一系列的限薪令,这是一个好的兆头。对那些没有包含在限薪范围的高收入者和限薪后仍大大高于社会平均收入的人群,要通过税收的手段再次平衡。让那些高的离谱的职工收入降下来,让更多的低收入者通过税收得以受益,力求收入更公平。这是绝大多数国家,含美国在内均已采取的办法。

(二)加快《条例》修改,明确制度定位,以创新的视角实现制度公平

首先,应明确制度定位,中心究竟是什么性质,事业单位的性质是否合适?就当前有关专家学者的分析意见和中心所承担的实际工作而言,就应定位于金融性质的机构。

其次,应逐步实行全国范围内的机构统一、制度统一、业务规范统一,实行互联互通,资金统筹调剂。就目前而言,全国垂直管理不完全具备条件的情况下,可先行在省级垂直,实行全省范围内的互联互通,调剂余缺。再退一步,在个别省份还不具备条件的情况下,也可在东部沿海地区或管理比较规范城市试点,以加快推进改革步伐。实行全国或省级垂直管理:一是确立中心的主体地位,避免政出多门,保障其决策权的行使;二是有利于实现四个统一原则和资金监管,使各项业务能依法管理和规范运作;三是有利于资金融通,合理利用一切资源,减少不必要浪费;四是真正实现一个城市一个中心,先进带动落后,大的中心带动小的。

再次,理顺中心的法人治理结构,取消管委会这一松散决策机构,改变决策不承担风险,承担风险不决策的不对称方式,建立以独立自主、自负盈亏、独立决策、独立承担责任的法人治理结构。

只有机构性质、机构体制等前提问题理顺后,其公平性问题的解决才具备可行性。

(三)注重顶层设计,实现贯穿住房公积金制度起点(归集)、过程(运用)和结果(增值收益分配)的公平

1.明确界定在职职工的范围,合理扩大缴存覆盖范围,使得所定规则公平,职工缴存的机会公平,全国总布局的结果相对公平。在源头上公平,也叫过程入口公平,即尽力做到住房公积金的参与人在起点上或在起跑线上公平。缴存范围的设定上应公平,不能一会各类机关、企事业单位、社会团体职工缴;一会自由职业者、农民工缴,而应从公平的角度看,哪些应缴、哪些不应缴。不应有城市与农村差距,不应有机关事业单位与企业差距,不应有正式工与合同工或农民工、自由职业者的差别或歧视。使住房公积金制度真正成为覆盖全体劳动者的一项受益最广泛的住房保障制度,实现制度全覆盖人群全覆盖转变。

2.明确设定缴存比例和缴存基数,在“限高保低基础上,进一步控高提低,从而缩小缴存差距。《条例》第十八条规定,“职工和单位住房公积金的缴存比例均不得低于职工上一年度月平均工资的5%”。随着我国社会经济发展,市场化住房市场的形成,原有的缴存比例下限,已无法满足职工的购房需求,却成为部分单位逃避责任、降低成本的工具,而且缴存比例的低值与高值差距过大,从政策上造成缴存额“贫富”拉大,影响制度的社会形象,建议应缩小5%12%的差距,且取消“原则上”的表述。

3.统筹考虑制定个人住房公积金贷款政策,为中低收入人群“雪中送炭”。对贷款额度和利率实行差别化政策:贷款额度上,综合账户余额倍数、缴存期限、首付比例、还款能力和最高限额等因素确定;利率上,对首套房和90m2以下优惠利率,对二套和90m2以上应据实提高利率。

4.增值收益分配要体现公平性和权属对等性。住房公积金增值收益属于住房公积金的孳息收益,应归属于住房公积金缴存职工共同所有。

1)在公平性上,应用于缴存职工和住房公积金相关的管理运作。建议应明确住房公积金银行专户存款执行金融同业存款利率,提升资金的保值、增值水平,以补偿缴存人因强制性储蓄带来的利益损失。

2)在互惠性上,鼓励那些暂不改善住房,而把个人存储余额让渡给他人使用的缴存人,建议在住房公积金增值收益分配中增加利息补贴支出项目,即对那些从未使用过住房公积金贷款和从未提取及贷款少、提取少的缴存职工给予一定利息补贴,利息补贴可以按照“缴存金额越多,利息补贴越多;缴存时间越长,利息补贴额度越高”的原则制定,并划分多个档次。

(四)加强法制建设,夯实管理基础,强化执行力

1.加强住房公积金的立法工作。顶层设计助力行业改革后,还应加强制度、规定、规范的制定,注重配套政策的整体关联性和实际可操作性,做到有法可依。避免管理真空,加强住房公积金法制的普及力度,从根本上完善我国的住房公积金管理体制,促进房地产金融行业的健康稳定发展。

2.加强监管队伍即执法队伍建设:纵向建立国家、省、市级监管队伍;横向加强财政、人民银行、纪检监察、审计、劳动监察、工商、税务等部门的联动。整合行政资源,形成监管合力。明确分工,效率优先。监管要紧随市场,减少监管机构行政化的气息,扩大监管视野,努力应对新时代的挑战。同时,也要加强监管人员的素质建设,加强金融知识、监管案例的学习,紧跟国际先进的金融监管经验,而且也要严查腐败,减少贪污腐败现象的发生。

3.强化执法,严格按《条例》及相关规定执行。一是要依法做好归集扩面工作。要加大执法力度,监督和督促单位为符合条件的职工建立住房公积金,保障《条例》赋予职工的住房公积金权益。对群众反映的住房公积金权益受侵害的问题,要及时处理。二是依规合理确定缴存比例和缴存基数。要兼顾各方面承受能力,根据住房公积金基本保障的性质,合理确定住房公积金缴存比例和缴存基数。既要有下限的规定,也要有上限的规定。必须严格执行财政部、国家税务总局关于住房公积金缴交征免税的规定,制止利用多缴公积金变相逃避税收行为。对严格执行好的,在全国范围内推广;对顶风违纪,不执行规定,突破限额或玩忽职守的,通报批评,责令整改。

 

(作者系大连市住房公积金管理中心 高级经济师)

 

大连市人民政府法制办公室 主编
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