2015年 第 11 期 (总第94期)

          

【编者按】《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对全面推进依法治国作出战略部署,明确提出要深入推进依法行政、加快建设法治政府,并从依法全面履行政府职能、健全依法决策机制、深化行政执法体制改革、坚持严格规范公正文明执法、强化对行政权力的制约和监督、全面推进政务公开等六个方面提出重要任务和具体举措。目标凝聚力量,目标指明方向。建设法治政府的目标的确立,体现了全面推进依法治国对行政机关的根本要求,反映了现代政府的主要特征,规划了建设法治政府清晰的路线图。

今年年初,由中共大连市委党校、大连行政学院、大连社会主义学院和大连行政法学会共同在全市范围内组织开展了“学习贯彻党的十八届三中、四中全会精神,实现大连全面振兴”为主题的理论研讨会征文活动。全市各级行政机关法制机构人员和部分行政执法人员积极参与、踊跃投稿。近日,经过专家评选,《建立科学民主依法决策机制研究》等3篇论文获得优秀论文一等奖、《加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度》等3篇论文获得优秀论文二等奖、《对行政执法体制机制改革创新的几点思考》等6篇论文获得优秀论文三等奖。

现分期刊发部分获奖论文,供全市各级行政机关深化学习、推进工作之用。

 

 

学习贯彻党的十八届三中、四中全会精神,实现大连全面振兴”为主题的理论研讨会获奖论文选登(一)

 

 

建立科学民主依法决策机制研究

 

 

 

摘要:现代决策面临着前所未有的复杂局面,使当今的时代成为一个“决策时代”。正确的决策是各项事业成功的前提与关键。十八大报告中提出“坚持科学决策、民主决策、依法决策,健全决策机制和程序,发挥思想库作用,建立健全决策问责和纠错制度”,这是党的文件形式确定了决策基本原则。科学民主依法决策成为现代决策发展的基本特征,它可以提高决策效率、降低决策成本、保证决策质量,防止因决策失误而造成重大失误,对于顺利推进改革开放和现代化建设具有十分重要的意义。

笔者通过研究从十一届三中全会到十八届四中全会决定决策原则的提出、决策原则的发展以及科学民主依法决策的确定过程,梳理出我国科学民主依法决策的脉络,进一步从党的建设、政府履行职能以及社会和谐等方面明确科学民主依法决策的重大意义。在深入分析我国决策现状的基础上,认真查找目前决策存在的主要问题,结合具体工作提出进一步完善决策制度,实现科学依法民主决策的措施。同时根据四中全会关于行政决策程序的具体规定,结合大连市行政决策工作实际,提出完善我市重大行政决策程序的意见,并就代市政府起草的《大连市重大行政决策程序规定(建议稿)》的有关内容进行说明,增加本文的可操作性。

 

一、决策原则的提出、发展和完善

我国的科学民主依法决策主要经历了决策原则的提出、决策原则的发展和科学民主依法决策的确定三个阶段:

(一)决策原则的提出

十一届三中全会重新确立了解放思想、实事求是的马克思主义思想路线, 是科学决策的早期论述,为后来党和国家领导体制和决策体制的改革奠定了思想基础。十一届五中全会制定的关于党内政治生活的若干准则,第一次明确规定了党的集体决策制,之后十二大开始触及决策体制的改革问题,并通过的新党章规定: 任何重大问题都不能由个人来作决定, 必须经过党委民主讨论。1983年孟繁森发表文章,明确提出要建立一门研究党和国家生命的科学——政策学后,决策科学化、民主化的理论研究正式开始起步。接着,1984年李铁映发表题为《决策研究》的论文,文章呼吁加快决策科学化的步伐。随后科学决策和民主决策的问题,引起了党和国家最高决策层的高度重视。1986 , 在全国软科学研究工作座谈会上, 万里第一次明确提出了决策民主化、科学化的目标。党的十三大报告进一步指出: 切实加强党的制度建设, 对于党的正确路线的巩固和发展,对于党的决策的民主化和科学化, 对于充分发挥各级党组织和党员的积极性、创造性, 十分重要。这是在党的正式文件中第一次明确提出决策的科学化民主化。

(二)决策原则的发展

十三届六中全会通过的《关于加强党同人民群众联系的决定》, 首次对建立健全民主的、科学的决策和执行程序作了规定,这是首次比较系统规定决策的原则。之后,十四届四中全会通过的《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》明确指出建立健全领导、专家、群众相结合的决策机制, 逐步完善民主科学决策制度,这是首次在决策原则中增加专家的内容。十五大提出要逐步形成深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的决策机制, 推进决策科学化、民主化, 提高决策水平和工作效率,又进一步提出发挥民智的内容。在这一过程中,科学民主决策的地位不断提高,引起了党和政府的足够重视,科学民主决策的研究和讨论得到了长足发展。2001年,汕头市人民政府制定了关于建立健全民主化、科学化决策机制的意见,是早期比较完善的关于行政决策制度建设。这一制度的出台,标志着我国的决策原则进入了法制化的轨道。据不完全统计,截至目前为止,全国地市级以上关于决策的规范性文件超过500件。

(三)科学民主依法决策的确定

2004年,国务院公布《全面推进依法行政实施纲要》,进一步要求健全行政决策机制,完善行政决策程序,建立健全决策跟踪反馈和责任追究制度。2008年,《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》系统的阐述了完善行政决策的具体制度要求。2010年,《国务院关于加强法治政府建设的意见》在原来要求基础上,进一步要求坚持依法科学民主决策,规范行政决策程序、完善行政决策风险评估机制,加强重大决策跟踪反馈和责任追究。这三件国务院文件出台之后,决策的法制化趋势进一步明确,科学民主依法决策逐渐成为决策的核心要求,各地关于决策的制度也相应制定并逐步完善。2012年,十八大报告中首次明确科学决策、民主决策、依法决策,确定了科学民主依法决策的原则,是党对决策制度新的目标和要求。十八届四中全会进一步要求健全依法决策机制,将公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序,是对科学民主依法决策的最新诠释。

二、科学民主依法决策的重要意义

(一)科学民主依法决策是践行党的群众路线,推进政治文明建设的必然要求。

人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。人民是国家权力的主体,人民群众参与政治决策,既是人民行使民主权利的活动,也是我国政治文明的体现,有利于决策在反映广大人民群众的利益和意志的基础上,运用现代科学的决策理论、技术和方法,由既定法律主体按照规定程序依法决策。决策的最终目的是为最广大人民的根本利益,决策来源于群众,决策贯彻实施主要依靠群众,这体现了一切为了群众,一切依靠群众,从群众中来,到群众中去,是科学民主决策践行党的群众路线的具体体现。决策是社会主义民主政治建设的重要任务,是实行民主集中制的重要环节,健全民主制度,丰富民主形式,扩大公民有序的政治参与,保证人民依法实行民主选举民主决策民主管理民主监督,享有广泛的权利和自由,尊重和保障人权,是社会主义民主政治的必然要求。

(二)科学民主依法决策是保持党的先进性的根本保障,提高党和政府执政能力的必要前提

党的先进性体现为全党在指导思想上的先进性、思想路线上的先进性、宗旨意识上的先进性和组织原则上的先进性,同时还体现在党员干部在实践言行、工作作风和综合能力上的先进性。党员干部只有做到实事求是、尊重知识、洞察民意、采纳民智,才能保持个人作为一个共产党员的先进性,而只有当每个党员干部都做到了科学决策、民主决策、依法决策,我们党组织的先进性才能得到永远保持,我们党才能始终成为立党为公、执政为民,求真务实、改革创新,艰苦奋斗、清正廉洁,富有活力、团结和谐的马克思主义执政党。从公共政策的角度看, 政府管理国家和社会事务的基本方式和主要途径就是制定和实施一系列公共政策。执政就是决策, 就是一系列的公共政策产出。因此, 党和政府的执政能力实际上就体现在制定和执行公共政策的能力、本领和水平上。提高执政能力的核心和关键是提高决策能力, 提高党和政府的决策能力就是要以科学民主决策作为重要前提,统筹兼顾科学性、合理性、公正性、可行性和有效性,按照要实事求是的原则,严格按照决策程序,确保公共政策的连续性、稳定性和有效性。

(三)科学民主依法决策是提高政府公共管理能力,促进政府管理现代化的有效途径。

随着经济日益全球化和知识经济的来临,新一轮政府改革浪潮正在世界范围内兴起,政府治理模式和管理方式正在由管制型向服务型转变,强调顾客(企业和公民)第一的可选择的公共服务,提高政府在解决公共问题、满足公民需求方面的有效性和回应力,促进政府与公民社会的协商、合作、和谐相处。要实现上述转变,很重要的措施就是要求政府加强与公众的互动交流,广泛深入了解企业、公民的需求,制定科学的公共政策,提供高质量的公共服务,满足公众和社会多层次的需要,降低社会交易成本,促进社会进步。为了适应全球政府管理现代化的趋势, 提高政府解决公共问题的能力和效率, 充分体现执政为民, 深入了解民情, 充分反映民意,满足公民参与政府管理的需求, 促进政府与公民社会的互动, 提高政府决策的民主化水平, 加强政府决策科学化建设,保证决策符合法律规定。任何一个决策者、一个决策集体的智慧和认识都不可能覆盖所有领域,领导者不可能对所有问题都有深入透彻的研究,通过科学民主依法决策使专家、公众成为决策者的“左膀右臂”,不断提高政府的公共管理水平。

(四)科学民主依法决策是实现全面建设小康社会目标的重要保证,构建社会主义和谐社会的必由之路

全面建设小康社会是党和政府的主要任务之一。建立健全科学民主依法的决策机制,尊重客观规律,提高决策的针对性、实效性、科学性,能够有效保证在全面建设小康社会的进程中,不走错路,少走弯路。推进决策科学化民主化是当前我们面临的既是“黄金发展期”又是“矛盾凸显期”,经济体制正在深刻变革、社会结构正在深刻变动、利益格局正在深刻调整。要建设社会主义和谐社会,就必须努力推进决策科学化民主化,形成发展为了人民,发展依靠人民,发展成果由人民共享的决策机制,从制度上规范政府决策行为,提高决策水平,抓住黄金发展期的每次机遇,应对矛盾凸显期的每次挑战,促进经济社会协调发展,最后实现构建社会主义和谐社会的宏伟目标。

三、目前决策存在的主要问题

(一)科学决策方面

1.决策缺乏专业指导。当下地方政府决策主要表现以下问题:一是决策理论匮乏,缺少科学的决策理论指导,对决策的重要性认识不足。二是决策人员的素质有待提高,决策需要的专业人才缺乏;三是决策没有进行科学的论证,缺少专家、学者以及相关专业人士的参与;四是缺乏决策成本和效率意识,决策多为决策者的政治前途考虑,考虑政策实效性相对较少;五是缺乏因地制宜的决策,通常生搬硬套外地的决策经验,实事求是的决策精神不够。

2.决策评估机制不健全。决策都是根据当时的背景、形势、资源、信息、人力等客观情况作出决策,所以决策必然有其局限性,局限于当时的客观情况,或者决策时的信息不全面,出现了偏差或者错误。这就需要决策实施一段时间之后,对出现的新情况,就需要在评估的基础上,对决策进行调整,以保证决策能够应对新的情况。由于决策的评估机制不完善,导致决策在实施过程中不能适应新出现情况或者新问题,决策实施过程中出就现各种问题。

3.决策稳定性不强。决策的稳定是党和政府公信力的重要体现,是让决策得到有效实施的重要前提。目前很多地方的决策过程中,存在“朝令夕改”的问题,一届党委和政府决策之后,下一届党委和政府上来马上改变决策,提出自己的观点。这个尤其体现在城市功能定位上,有些城市一届提出一个城市定位,换了书记就换了城市定位,这对城市发展是不利的,对树立党和政府的诚信也是不利的,甚至损害了群众对党和政府的信心。

(二)民主决策方面

1.决策公众参与程度不够。主要表现为:一是决策不听取意见,很多地方还存在“封闭”决策的问题;二是决策听取意见范围过窄,只征求政府各部门的意见,没有广泛征求意见,存在一定的片面性;三是征求意见流于形式,征求意见只是“走过场”,甚至出现了职业听证人,专门参加政府的各类听证。

2.对意见重视程度不够。决策虽然也听取意见,但是听取意见后将意见置之不理、束之高阁,使听取意见成为履行法定程序,而不是将意见作为决策的重要内容来研究。对公众意见没有建立反馈机制,重在听,听后是否合理采纳,以及不采纳的原因没有进行说明,一定程度上挫伤了公众参与决策积极性。

3.决策的宣传说明不够。随着《政府信息公开条例》的实施,很多决策如规划、计划、决定等内容均作为政府信息公开的内容予以主动公开,公众可以随时获取信息。但是对相关决策信息的宣传和说明不够,导致公众得到的决策信息往往是片面的、不真实的,容易引起公众的误解,导致决策被曲解。

4.决策公众评价机制不健全。决策的好坏更多的应当听取利益相关人的意见,由他们来对决策进行评价;特定人作出的决策,需要由利益相关的特定人作出评价;对于全社会人作出的决策,需要由全社会人进行评价。目前存在的主要问题是决策做出来之后,公众想对决策提出意见,但是却没有特定的诉求表达机制,以及完善的意见采集、汇总制度,导致公众无法参与决策评价环节。

(三)依法决策方面

1.决策主体不清晰。一是下级机关有权决定的事项,由上级机关决策,剥夺下级机关的决策权;二是下级机关超越自己的权限,决策应当由上级机关决策的权力,属于越权行为;三是下级机关认为自己有权决策的事项风险比较大,为回避风险,交由上级机关决策;四是有些机关为避免自己的决策风险,要求其他机关提供决策意见,或者以其他机关的决策为决策依据,要求其他机关共担风险,回避自己的决策风险。

2.决策制度不完善。目前,国家还没有统一的决策制度规定,各级机关的决策制度也是各有不同:有的省有统一的决策制度,在全省适用统一的制度;有的省没有决策制度,各个机关制定自己的决策制度,所有决策机关都有决策制度;有些行政部门上级部门制定了决策制度,有些部门上级部门没有制定决策制度,自行制定决策制度;还有些决策机关没有制度约束,完全由决策机关自行决策,缺少制度约束。

3.决策程序不规范。目前由于没有规范的决策程序,决策过程中应当履行哪些程序,在各地的操作中存在很大的差异。比如决策征求意见环节,有些只征求上级机关的意见,不征求下级机关的意见;有些只征求决策相关行政部门和机关的意见,不征求决策相对人的意见;有些只征求管理相对人的意见,不征求利益相关人的意见等。

4.决策的责任追究机制不完善。由于党一直说我们是“摸着石头过河”,所以很多人都以这个为借口,来为自己的决策失误辩驳,由于缺乏成功的经验,摸着石头过河难免出现各种失误,不属于个人的责任。再加上决策一般都是一个地方的主要负责人,出现决策错误,好一点的可能承认自己决策失误,吸取经验教训作为以后工作的借鉴;还有的不承认自己的错误,为了自己的所谓“面子”,将错误的决策执行到底。

四、科学民主依法决策实现途径

科学民主依法决策的实现核心是建立完善的决策制度体系。决策制度体系包括决策主体制度、决策程序制度、决策评估制度、责任追究制度等在内的完整决策制度体系,因此实现科学民主依法决策,完善决策制度体系需要从以下几个方面入手:

(一)明确决策的主体,合理确定决策权限

进一步明确决策主体,合理确定各级党委和政府的决策权限。一是依据宪法确定党的领导地位,党在宪法、法律范围内活动,行使权力和履行义务。明确党和人大、政协、政府之间的关系,做到党和人大、政府的决策权限清晰,进一步明确政协的参政议政政治地位。二是明确政府与外部其他主体的权限,政府与企业、事业单位,政府与社会团体,政府与行业协会,政府与中介组织,政府与自律性组织关系明晰,保证决策符合公共管理主体身份要求。三是明确政府内部的权限,包括上级政府和下级政府,政府与其工作部门,上级政府工作部门与下级政府工作部门,政府与垂直管理部门,政府与派出机关等之间的决策权限。

(二)规范决策程序,保证决策质量

决策程序是决策制度体系的核心内容。决策程序制度应该根据决策的不同,分为不同的类型。一是根据决策涉及的范围、人员数量、资金数额、社会影响等因素确定决策事项是否重大,分为重大决策和一般决策;二是根据决策适用程序的可以分为一般性事项决策和特定事项决策,一般性决策事项适用通用决策程序,特定事项决策适用特定程序,如行政许可法、行政处罚法、行政强制法均规定了特定的决策程序。三是根据决策相关性,分为直接决策和间接决策,直接是决策主体直接决策事项,间接决策是决策主体的决策之后需要经上级机关批准的决策。由于特定决策事项有法律、法规规定的程序,按照特定程序履行即可。一般决策程序涉及的事项影响程度相对不大,不需要特别严格的程序。间接决策的批准机关履行的批准权,并不参与决策制定全部过程,一般情况下履行法定程序,除非发现违法决策的行为,一般都会履行批准程序。因此,决策程序制度重点规范的直接的重大决策,重大决策程序得到规范,才能保证决策质量。

十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序,确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。在制定重大行政决策程序过程中,应当注重规范以下内容:

1.公众参与

1)扩大公众参与范围。扩大决策的公众参与范围,就是要在决策过程中,尽量扩大征求意见的范围,征求更多人的意见,保证决策体现多数人的意愿。参与决策的公众应当包括以下范围:一是人大代表、政协委员等民意代表者,二是共青团、妇联、残联等社会团体,三是工商联、企业家联合会等企业代表,四是工会等劳动者代表,五是各类行业协会代表,六是各类自律性组织代表,七是特定决策事项的利益相关人。

2)创新参与方式。在决策公众参与过程中,要积极尝试,敢于创新参与方式,通过网络、报刊、公告、座谈会、论证会等多种方式,给公众提供网络、书信、传真、电话、当面陈述等多种发表意见的途径,尤其是充分利用目前比较流行的公众微信、微博等方式,提高参与的便捷性。

3建立意见评价和反馈制度。一是提高公众意见采纳的公正性和公开性,对于所有的公众意见,应一视同仁,注意克服偏重政府部门或利益团体意见的倾向;二是建立客观科学的公众意见评价机制,对于征集回来的公众意见,要制定科学和客观的处理标准;三是完善公众意见的反馈机制,包括反馈方式的选择、建立反馈时效制度等。

4)完善决策公开和公众评价。决策确定之后,决策机关应当将决策向公众公布,让公众了解决策的具体内容,并根据决策的具体情况,向公众说明决策法律依据、科学依据,对有关内容进行详细的说明和解释,让决策被公众所知悉和接受,为决策的顺利实施做好准备。决策公布后,应当通过多渠道征集公众对决策的意见,征求意见的范围包括征求意见的范围,还包括相关专家,为决策评估和纠错做好充分准备。

2.专家论证

专家论证,主要是对重大行政决策中涉及到专业性、技术性较强的问题进行论证,从而保证行政决策的科学性。专家论证的内容是专业性、技术性较强的问题,论证的主体应当是专家。专家论证还有一种情形就是直接将论证事项交由专业咨询机构的论证来实施,这种问题一般是复杂的可行性论证、安全论证以及一些涉密事项的论证。

3.风险评估

行政决策是决策机关制定的,在制定过程中,为了公共管理的需要,在不同程度上会对利害关系人造成一定的影响。这种情况下,就需要对觉得风险进行评估。目前典型的决策风险评估包括公共财政、社会稳定、生态环境等方面的评估。

4.合法性审查

十八届四中全会要求建立行政机关内部重大决策合法性审查机制,未经合法性审查或经审查不合法的,不得提交讨论,这是党和政府依法行政、依法治国,建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家的重要标志。

合法性审查的部门,应当是各级政府的法制机构。合法性审查主要基于职权合法性、程序合法性和内容合法性三个方面进行审查,并分别提出审查意见。认为很难对重大行政决策内容是否合法下出定论的,法制机构可以邀请上级法制部门、人大、法院等相关人员及法学专家进行合法性论证,并根据论证结果,形成具有倾向性意见的结论。

5.集体讨论决定

讨论重大行政决策集体决定制度的必要性,首先是要理清重大行政决策集体决定与行政首长负责制的关系。行政首长负责制,是由行政首长全权负责本单位行政工作的领导责任制,其优点是责任明确、事权集中、分工合作、反应迅速、效率较高。行政首长负责制在本质上是以追求效率为主要目标的个人负责机制,而效率与民主是一对天然的矛盾。因此,集体决定的规则是影响集体决定制度功能发挥的重要因素,必须合理确定集集体决定和首长决策的范围,从制度设计上形成对行政首长行使决策权的必要牵制,尽可能地规避行政首长负责制可能存在的制度风险,使行政决策既体现效率,又体现民主。同时又要防止“集体决策、集体负责”的发生,以免造成久议不决,无法形成有效决策的情形。集体决定的规则至少应当包括议事前的规则、议事中的规则、议事后的规则三部分,从集体决策事项的提出、提交材料、议事规则、资料保存等方面去规范集体决策行为。

(四)加强决策评估,保障决策有效实施

决策的评估应当包括两个部分,一个是决策前的评估,一个是决策后的评估,无论是决策前的评估还是决策后的评估,其目的都是保证决策的有效实施。决策前的评估,主要是目前开展比较普遍的社会风险评估,但不应当限于社会风险评估,应当从成本、效益、风险、可操作性等多个层面去进行决策前评估,保证评估的可实施性、可操作性和可接受性。决策后的评估,主要是在决策作出后,对决策实施情况进行评估,评估主体通过抽样检查、跟踪调查、评估等方式,评估决策对新情况、新问题的适用性,及时发现并纠正决策存在的问题,减少决策失误造成的损失。 实行后评估制度,已经成为保证行政决策质量和实施效果的重要措施。在评估时间的确定方面,不同决策事项的组织实施有所不同,实施效果的反映周期也有所不同,不宜对此作一刀切的规定,可以在做出重大行政决策时一并确定,也可以在重大行政决策实施一段时间后根据实际需要确定。

(五)完善过错责任追究,合理确定责任承担

 十八大四中全会《决定》提出建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制,对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的,严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。在制定和完善决策责任追究制度时应当注意以下内容:一是责任追究和责任倒查的范围。责任追究和倒查的范围限于重大决策,因为相比而言,重大决策对公众的影响要大一些,造成的损失和负面影响更大。二是关于追究的时限。追究时限为终身责任追究制度,没有刑法规定的追诉时效和民法诉讼时效的限制,即使超过刑法、民法追究责任的限制,还是可以依法追究决策者的决策责任。三是追究责任的情形。一类是决策严重失误,这类情况主要包括违法、违背客观规律和不符合客观实际的决策,如纯属为了政绩而实施的决策。另一类是依法应当及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的,这类情形主要是决策机关在特定情形下需要依法作出决策而不作决策,更多的体现决策机关的不作为,没有履行法定职责的情形。四是追究责任的范围,包括行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员,其中行政首长的加入与以往主要负责人的概念不同,行政首长是非常明确的概念,这样规定能够把责任追究落到实处。有些学者提出重大行政决策的免责内容,如因不可抗力、客观情况变化、意见未被采纳、上级撤销或者变更等情形。但从十八届四中全会的内容来看,这些行为基本上不属于严重失误的范围,可以直接免责,不宜直接列出。

五、完善我市重大行政决策程序的建议

2014年的政府工作报告中,提出了健全科学、民主、依法决策机制和程序。根据这一要求,市政府法制办起草了《大连市政府重大行政决策程序规定(建议稿)》。由于十八届四中全会召开不久,其主要内容还需要进一步学习和研究,加之重大行政决策的类型复杂,各地区、各部门的客观情况也不完全一致,因此《规定(建议稿)》本着解决我市重大行政决策程序从无到有问题的原则,针对目前重大行政决策存在的突出问题,对重大行政决策范围、原则、启动、程序、评估和责任追究等内容进行了较原则的规定。《规定(建议稿)》主要包括以下内容:

(一)关于重大行政决策的范围

在规定重大行政决策范围的条款中,采用定义加列举的方式,仅以明确阐述范围。第三条规定本规定所称的重大行政决策是指市政府在依法履行宏观调控、公共服务、市场监管、社会管理、保护环境等职责过程中,对关系本行政区域内经济社会发展全局、社会涉及面广、与人民群众利益密切相关的重大事项所作出的决定。第四条具体列举重大行政决策范围,包括:(一)国民经济和社会发展规划、计划以及经济和社会发展战略,城市总体规划、重点区域规划以及重大专项规划的编制;(二)市政府财政预算的编制,以及大额财政性资金和社会公共资金的使用及制度安排;(三)重大政府投资项目的确定、重要公共资源的配置以及重大国有资产的处置;(四)政府职能转变、经济转型发展、社会建设和城市管理等方面的重大改革创新政策、措施的制定;(五)劳动就业、社会保障以及医疗卫生、教育、公共交通、物价、住房、旧城区改造等涉及社会分配调节、保障和改善民生的重大政策和措施的制定;(六)其他具有全局性、长远性影响,或者与公民、法人、其他组织利益密切相关的重大事项。

同时规定了本规定程序的例外事项,地方性法规草案和政府规章的制定以及突发事件应对的决策程序,按照《中华人民共和国立法法》、《中华人民共和国突发事件应对法》等有关法律、法规、规章的规定执行。

(二)重大行政决策的启动

行政机关的决策在行政首长,因此重大行政决策启动也在于行政首长,对大连而言就是市长。《规定》第七条明确规定启动程序:一是市长可以直接启动重大行政决策程序;二是副市长可以向市长提出决策建议,报请市长同意后启动决策程序;三是市政府工作部门提出的决策建议,经分管副市长审核并报请市长同意后启动决策程序;四是人大代表、政协委员通过建议(议案)、提案等方式提出的决策建议,由市政府相关工作部门进行研究,认为需要进行重大行政决策的,经分管副市长审核并报请市长同意后启动决策程序。

(三)重大行政决策的实施程序

1.公众参与。第九条、第十条、第十一条明确了重大行政决策公众参与的范围和方式,并对其中听证会的具体程序、征求意见的具体方式等内容作了规定。

2.专家论证。第十二条规定了专家论证的内容,一是专家论证的范围为重大行政决策专业性、技术性较强,需要对科学性、可行性作进一步论证的;二是专家论证方式包括组织专家或者委托第三方论证机构;三是明确了专家和论证机构的选择,专家应当在决策事项涉及领域具有权威性及代表性;所委托的第三方机构应当具备社会公信力;四是专家论证的方式是论证会,并出具书面意见,承办单位综合专家意见形成论证报告;五是委托第三方机构的,第三方机构要出具论证报告。

3.风险评估。第十三条规定了风险评估的内容:一是明确风险评估的情形,重大行政决策可能对社会稳定、生态环境造成重大影响,或者存在公共财政风险的;二是明确社会稳定风险评估、环境风险评估、财政风险评估的具体内容;三是要求根据不同评估情况,提出意见、建议或者应对措施。

4.合法性审查。合法性审查主要审查下列内容:(一)决策事项是否符合法定权限;(二)决策草案的内容是否合法;(三)决策草案制定过程是否符合法定程序;(四)其他需要审查的内容。合法性审查应当出具书面审查意见,政府法制部门在参加市长或者分管市长召开的涉及重大行政决策的相关会议上发表合法性审查意见的,应当在会后制作合法性审查意见书。

5.集体讨论决定。第二十条规定了集体讨论决定程序,并规定了重大行政决策讨论会议包括常务会议和全体会议两种形式,其他会议不得讨论重大行政决策。

(四)重大行政决策后评估

第二十六条规定了重大行政决策的后评估制度;一是先行先试的后评估,主要指重大行政决策试行试点的,在试行期限届满前或者试点实施一定时间后,应当组织开展后评估;二是后评估的主体,政府可以指定承办部门、决策执行部门或者其他部门开展决策后评估;三是后评估结果形成书面评估报告;四是后评估结果的作用,作为市政府继续实施、调整或者停止执行重大行政决策的重要依据。

(五)重大行政决策责任追究

第二十八条规定了责任追究,主要是依据《行政机关公务员处分条例》的有关规定,对行政决策过程中的违法违纪行为依法问责;构成犯罪的,移送司法机关追究刑事责任。

《规定》的其他内容是一般性工作程序或者衔接内容,这里就不再一一说明了。

 

【本文付梓评选时,《辽宁省重大行政决策程序规定》(省政府令第297号,自20151119日起施行)尚未出台,建议阅读本文时,参阅此规定】

 

(作者系市政府法制办法务处副处长)

                                   附件:大连市政府重大行政

大连市人民政府法制办公室 主编
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