大连市人民政府法制办公室
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全面推进法治政府建设的重大决策——《湖北省法治政府建设指标体系(试行)》解读

  日期:2010-06-28 

    湖北省人民政府法制办公室党组书记、主任 陈洪波

    我国第一部省级法治政府建设指标体系——《湖北省法治政府建设指标体系(试行)》(以下简称《指标体系》)于2009年11月23日、2010年5月7日先后经省政府常务会议、省委常委会会议审议通过。6月6日,省委、省政府以鄂发〔2010〕9号文件颁布了《指标体系》,要求全省各级党委和政府认真贯彻施行《指标体系》,加快我省法治政府建设进程。《指标体系》的颁布,是继《法治湖北建设纲要》出台之后,省委、省政府进一步深入学习实践科学发展观、加强党的执政能力建设、实施依法治国基本方略、构建和谐社会的又一重大决策。学习好、宣传好、贯彻好《指标体系》,对于全面推进依法行政,加快建设法治政府,把湖北建成促进中部地区崛起的重要战略支点,实现经济社会又好又快发展,具有重大的现实意义和深远的历史意义。
    2004年3月国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称《纲要》),明确提出经过十年左右坚持不懈的努力,基本实现建设法治政府的目标。法治政府建设既是一个复杂的系统工程,涉及面广,千头万绪;也是一个长期的动态过程,需要不断地充实,逐步完善。法治政府建设目标不应仅仅是振奋人心的口号,它需要切实可行、操作性强的法治政府建设指标体系来保障其施行和实现。法治政府建设的具体抓手在哪里?如何评价法治政府建设的局部状况和整体水平?基本实现法治政府建设目标的评判标准是什么?这些都是推进依法行政、建设法治政府必须重点关注的问题。2009年4月,省政府与国务院法制办签署了《关于共同推进湖北省法治政府建设和武汉城市圈“两型社会”建设的合作协议》,商定“共同研究制定湖北省建设法治政府的指标体系”。《指标体系》的出台既是我省整体推进法治政府建设的重要举措,也是在省级政府中先行先试的有益探索,昭示了省委、省政府率先建设法治政府的决心和信心。

    一、《指标体系》的功能定位
    一是总结功能,为依法行政积累有益经验。《指标体系》以细化、量化法治政府建设中的原则要求为着眼点,运用科学标准,选择和确定具有代表性的重要指标,组成指标体系,综合测算依法行政的水平,在认真总结各地各部门推进依法行政工作丰富经验的基础上,寻找推进依法行政过程中存在的问题及其解决办法。因此,对我省各地各部门法治政府建设指标评估结果进行横向、纵向比较分析,既可以及时发现依法行政工作做得好的先进典型并总结推广其经验、发挥其示范带头作用,又可以及时发现制约和影响依法行政工作的主要问题、薄弱环节及其根源所在,从而制定相应对策,加强法治政府建设。
    二是评价功能,为依法行政设置考核标准。推进依法行政工作中凸显的问题不仅为社会各界所普遍关注,而且直接关系到法治政府建设目标能否实现及实现的进度。《指标体系》就是试图建立一个较为客观、能为人们认可与接受的衡量标准,以此来测评一定时期内各地推进依法行政的措施是否得力,效果是否明显,进而对我省法治政府建设的水平作出适当、准确的评估和判断。
    三是引导功能,为依法行政指明努力方向。《纲要》勾画了建设法治政府的蓝图,但从实际情况看,推进依法行政还存在进展不平衡,工作力度自上而下逐级递减,干与不干一个样、干多干少一个样、干好干差一个样的现象,可能导致建设法治政府的目标流于形式。《指标体系》把建设法治政府的原则要求分解、细化和量化,转化为一个个易判别、可操作的具体指标,组成宏观与微观结合的体系,有利于统一和深化对依法行政的认识,激发推进依法行政的内在驱动力,引导各级政府朝着正确的方向前进。
    四是预测功能,为依法行政分析发展走向。构建法治政府建设指标体系的目的和意义,不仅在于能够对我省各地依法行政的水平和成效作出正确评价,而且在于能够直接为我省建设法治政府的阶段性发展目标的确立提供客观依据。借助法治政府建设指标体系的评估结果,可以掌握法治政府建设中各项指标的变化情况和规律,从而预测依法行政的发展态势和未来走向。因此,各地应以《指标体系》为依据,结合本地的经济社会发展规划,统筹确定下一阶段推进依法行政的目标,并采取相应措施,以保障我省法治政府建设能从总体上沿着预定的轨道和速度运行。

    二、《指标体系》的重要依据
    1、依法治国的基本方略
    1978年12月,具有历史转折意义的党的十一届三中全会在作出党和国家工作重点从阶级斗争转移到经济建设的伟大决策的同时,特别强调:“为了保障人民民主,必须加强社会主义法制,使民主制度化、法律化,使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威,做到有法可依,有法必依,执法必严,违法必究。”这就提出了社会主义法制建设的神圣使命和重要任务。
    1993年11月,党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出:“各级政府都要依法行政”。这是党的中央委员会文件中第一次提出依法行政。
    1996年2月8日,江泽民同志在中共中央举办的法制讲座上指出:“依法治国,是邓小平建设有中国特色社会主义理论的重要组成部分,是我们党和政府管理国家和社会事务的重要方针。”“依法行政是依法治国的重要基础”。这是党和国家领导人第一次提出依法治国,并把依法行政提到依法治国的重要基础的高度。同年3月,八届全国人大四次会议提出:“依法治国,建设社会主义法制国家”。
    1997年9月,党的十五大报告郑重提出:“依法治国,建设社会主义法治国家。”“一切政府机关都必须依法行政。”这是党的全国代表大会第一次提出依法治国和依法行政,第一次系统诠释依法治国的基本内涵,也是第一次用“法治国家”取代了“法制国家”的提法。1999年3月,九届全国人大二次会议通过宪法修正案,把依法治国作为治国基本方略载入国家根本大法,从而具有最高法律效力。
    2001年3月,九届全国人大四次会议通过的《十五计划纲要》进一步明确指出:“依法治国,建设社会主义法治国家,是社会主义现代化的重要目标。”这就将依法治国从治理国家的基本方略的手段层次,上升到社会主义现代化的重要目标的目的层次。2002年11月,党的十六大报告提出“依法治国,建设社会主义法治国家,保证人民行使当家作主的权利”,并将“依法治国基本方略得到全面落实,人民的政治、经济和文化权益得到切
    实尊重和保障”作为小康社会的重要指标。
    2007年10月,党的十七大报告强调,要“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”,“全面落实依法治国基本方略,加快建设社会主义法治国家”。
    综上所述,依法治国既是手段,也是目的。依法行政不但是依法治国的重要组成部分,而且是依法治国的基础和关键。正如温家宝同志2004年3月4日在全国政协十届二次会议经济界、农业界委员联组会议上所说:“只有依法行政,才能依法治国。”
    2、中国特色社会主义法律体系
    中国特色社会主义法律体系是以宪法为核心,以法律为基础,包括行政法规、部门规章、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规、地方政府规章、军事法规和规章等法的规范,由宪法及相关法、民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等法律部门构成的。
    1997年9月,党的十五大报告确立“到2010年形成有中国特色社会主义法律体系”的宏伟目标。2003年3月,李鹏同志在十届全国人大一次会议上宣布中国特色社会主义法律体系初步形成。2008年3月,吴邦国同志在十一届全国人大一次会议上宣布中国特色社会主义法律体系基本形成。2010年3月,吴邦国同志在十一届全国人大三次会议上强调要确保如期实现形成中国特色社会主义法律体系的目标。目前,围绕宪法这个核心,我国现行有效的法律230多部、行政法规约700部、部门规章3100多部;我省现行有效的省级地方性法规173部,省级地方政府规章236部。宪法和上述法律、法规、规章都是制定《指标体系》的重要依据,就其执法主体和适用范围而言,有两点应特别注意:一是大约80%的法律,90%的地方性法规,100%的行政法规、部门规章和地方政府规章都是由政府负责执行的。二是政府负责执行的法律、法规、规章中,一部分是规范所有行政执法机关共同行为的,如行政许可法、行政处罚法、行政复议法等,另一部分是规范不同行政执法机关职能行为的,如审计法、环境保护法、税法等。
    3、规范性文件
    2004年3月国务院颁布的《纲要》明确提出了建设法治政府的指导思想和目标、基本原则和要求、主要任务和措施,是建设法治政府的纲领性文件。
    2008年5月出台的《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》(以下简称《决定》),进一步要求加快法治政府建设,对加强市县政府依法行政工作从八个方面作出更加明确的规定。
    《纲要》和《决定》颁布后,湖北省人民政府相继出台了《关于全面推进依法行政的若干意见》和《关于加强市县政府依法行政的实施意见》,湖北省委、省政府发布了《法治湖北建设纲要》。这些重要文件指明了我省推进依法行政、建设法治政府的路径和方向。

    三、《指标体系》的基本内容
    政府是国家行政机关,依法行政是政府工作的基本准则和永恒主题。在中国特色社会主义法律体系即将形成的时代背景下,在“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的重要前提下,依法行政不是一项孤立的、局部的、暂时的工作,而是贯穿在、渗透在政府工作的各个方面和各个阶段。从这个意义上讲,政府工作的全部和全程都是依法行政。或者说,在政府工作中,依法行政是纲,其他具体事务是目,纲举才能目张。因此,省委、省政府根据《纲要》提出的法治政府建设目标,围绕政府应该履行的经济调节、市场监管、社会管理、公共服务四大职能,结合我省经济社会发展实际,制定了由法治政府建设指导思想、基本原则、基本要求和8个大项、35个中项、160个小项具体指标构成的《指标体系》。在内容上,8个大项都有与之相对应的纲领性目标。35个中项主要是作出原则性规定,设定的标准是各级行政机关经过努力可以实现、积极而又稳妥的。160个小项比较具体,具有必要的操作性。为了保障其切实贯彻执行,省、市、县三级政府还应根据《指标体系》的框架进一步细化成定性与定量结合的考核指标。由于法治政府建设是一个逐步完善的动态过程,《指标体系》的内容也具有动态性,今后在推进依法行政工作中可视具体情况不断调整、充实、完善。对于我省法治政府建设中一些必不可少而又一时难以完成的事项以及具有探索性的内容,只作概括性表述。从总体上看,《指标体系》是将法治政府建设指标定义为一种结果、一种状态,因此,从中项到小项的语态大多是以完成式作为基准,而较少以进行式为基准。《指标体系》基本内容包括:
    1、法治政府建设的指导思想。高举中国特色社会主义伟大旗帜,以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,坚持党的领导,坚持执政为民,坚持依法行政,着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能,形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制;正确履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能,保护公民、法人和其他组织的合法权益;不断增强责任意识,规范行政行为,创新管理方式,提高政府的公信力和执行力,全面推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设。经过坚持不懈的努力,实现建设法治政府的目标。
    2、法治政府建设的基本原则。必须坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一;必须把维护最广大人民的根本利益作为政府工作的出发点;必须维护宪法权威,确保法制统一和政令畅通;必须把发展作为第一要务,努力实现经济社会的全面协调可持续发展;必须把推进依法行政与深化行政管理体制改革结合起来,既要体现改革和创新的精神,又要有计划、有步骤地分类推进;必须把坚持依法行政与提高行政效率统一起来,既要严格依法办事,又要积极履行职责。
    3、法治政府建设的基本要求。第一,合法行政。行政管理必须依照法律、法规、规章的规定进行。第二,合理行政。行政管理应当遵循公平、公正原则。行使行政裁量权符合法律目的,所采取的措施和手段必要、适当。第三,程序正当。行政管理要严格遵循法定程序,依法保障行政相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。行政机关工作人员履行职责与行政相对人存在利害关系时,应当回避。第四,高效便民。行政机关实施行政管理,应当遵守法定时限,积极履行法定职责,提高办事效率,提供优质服务,方便公民、法人和其他组织。第五,诚实守信。行政机关发布的信息要全面、真实、准确;制定的法规、规章、政策保持相对稳定;非因法定事由并经法定程序,行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定;因法定事由撤销或者变更行政决定的,应当对行政相对人的损失依法予以补偿。第六,权责统一。行政机关应当依法履行职责,违法或者不当行使职权要承担法律责任。
    4、政府职能界定与机构职责配置。政府职能依法界定,政府与市场主体及其他社会主体之间的关系基本理顺。完善权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。适应经济社会发展的经济调节机制基本完善,市场监管体制基本理顺,社会管理格局基本健全,公共服务体系基本建立。机构依法设置。人员编制依法核定。
    5、制度建设。制度建设符合法律和行政法规规定,体现科学发展要求,适应经济社会全面、协调和可持续发展的需要。各级政府在符合立法权限的前提下,向人大及其常委会提出制定、修改地方性法规、自治条例和单行条例议案,制定、修改地方政府规章和规范性文件,法律依据、政策依据充分,符合改革发展需要,把握立法时机,做到立法决策与改革决策相配套、相统一,立法进程与改革进程相协调、相适应。地方政府规章和规范性文件的评估、清理制度健全。
    6、行政决策。行政决策权限科学界定,程序规范,深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制形成,基本实现行政决策的科学化、民主化。各级政府之间、政府与其部门之间、政府各部门之间的行政决策权限划分科学合理。行政决策依法定权限进行。行政决策体现社会公平公正,维护国家、社会和公众利益。行政决策依据、理由充分,针对性、可行性和可操作性较强。行政决策实行公众参与、专家论证和政府决定相结合。重大行政决策的合法性审查制度、听证制度、成本分析和风险评估制度、集体决定制度、跟踪反馈和后评估制度不断完善。
    7、行政执法。法律、法规、规章得到全面、正确实施,公民、法人和其他组织合法权利和利益得到切实保护,违法行为得到及时纠正、制裁,经济社会秩序得到有效维护。行政执法的标准科学、程序完备、裁量合理、方式文明。权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制基本建立。各级政府及其部门依法定权限执法,实施行政许可、行政征收、行政处罚、行政强制等行政执法的具体工作制度完善,行政执法行为符合法定程序。行政执法行为文明规范,行政执法方式适当合理。
    8、行政服务。政府服务意识明显增强,服务内容明晰,服务方式便捷,服务质量优良,公开、公平、高效、便民的行政服务工作机制基本形成。行政服务的指导思想和目的明确、端正,行政服务意识不断增强。行政服务的首问制、承诺制等措施基本落实。行政服务评议考核制度健全。行政服务项目全面、内容明了、时限简短、流程通畅。政府信息公开工作制度健全。
    9、社会矛盾的防范和化解。高效、便捷、成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制基本形成,社会矛盾得到有效防范和及时化解,社会秩序稳定。非稳定隐患勤排查、社情民意精研判、社会矛盾早化解的防范机制基本建立。引导社会群体和成员合法、理性地表达利益诉求的机制完善。化解社会矛盾的对话、协商等协调机制基本建立。人民调解、行政调解与司法调解相衔接的及时处理社会矛盾的机制有效运行。信访、投诉渠道通畅,信访和行政诉讼、仲裁、行政复议等法定途径在解决公民、法人或其他组织诉求方面的关系基本理顺。
    10、行政监督。行政监督制度、机制基本完善,接受外部监督积极主动,层级监督和专门监督的力度明显增强,行政监督效能显著提高。依法接受人大的法律监督和工作监督,执行人大及其常委会作出的决议决定。认真办理人大代表关于政府工作的建议、批评和意见。自觉接受政协民主监督,倾听政协的批评、意见和建议,认真办理政协委员关于政府工作的提案和建议案。依法参加行政诉讼活动,履行法院判决或裁定。依法接受检察院的法律监督。自觉接受社会监督,及时受理和办理社会举报、意见和建议。层级监督和专门监督的制度、机制基本建立。
    11、依法行政能力建设。各级行政机关尊重法律、崇尚法律、遵守法律的氛围日益浓厚;行政机关工作人员特别是各级领导干部依法行政的观念明显增强,善于运用法律手段管理经济、文化和社会事务,依法行政能力明显提高。以依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导为基本内涵的社会主义法治理念牢固树立。依法行政考评制度落实。上级政府对下一级政府、政府对其部门的依法行政工作情况进行年度考评,并把依法行政考评情况纳入政府目标考核范围。

    四、《指标体系》的主要特色
    《指标体系》不仅制定机关的规格高(省委和省政府)、适用的范围广(全省各级政府及其部门)、出台的时间早(全国省级政府中第一),而且紧密联系湖北实际,体现了改革和创新的精神,其内容上的主要特色有:
    一是关于依法行政能力建设。政府的职责就是依法行政,而能力建设的重要内容是提高履职能力,核心是推进依法行政。《指标体系》将“依法行政能力建设”作为八个大项之一,下设法治理念牢固树立,考试、考查制度有效实施,依法行政考评制度落实,政府法制队伍建设适应需要等中项。值得一提的是,在“法治理念牢固树立”的中项中,制度设计没有局限于法律类,而是涵盖了多门类专业知识。例如,法律、经济和科技等专业知识讲座制度得到落实;政府及其部门能够结合实际工作需要,每年定期或不定期举办法律、经济和科技等专业知识讲座;政府及其部门工作人员运用法律手段管理经济、文化和社会事务的能力明显增强等得到充分体现。在“依法行政考评制度落实”的中项中,对依法行政考评制度作出了粗略描述。政府法制部门是本级政府依法行政的参谋、助手和顾问,承担着统筹规划、综合协调、督促指导、政策研究和情况交流的职能。《指标体系》在“政府法制队伍建设适应需要”的中项中规定,要“按政治强、作风硬、素质高、业务精的要求,建设与推进依法行政、建设法治政府任务相适应的政府法制工作队伍。”
    二是关于政府职能转变。2009年4月我省启动政府机构改革,《指标体系》的“政府职能界定与机构职责配置”大项充分体现了国务院关于本轮机构改革的精神。这个大项分别由政府职能依法界定、机构依法设置、机构职责依法确定和人员编制依法核定等中项构成。“政府职能依法界定”堪称亮点,其目标是实现政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开,政府与市场、政府与社会的关系基本理顺,政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能基本到位。其中,权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制,规范有序、公开透明、便民高效的行政运行机制,职能有机统一的大部门体制等小项分别被纳入《指标体系》评估范围。颇为重要的是,政府四大职能的实现和机构职责的运行均以一定的财政保障为基础,因此,政府履行职能的财政保障机制这一小项也被纳入《指标体系》之中。
    三是关于行政决策的科学化、民主化。行政决策是国家行政机关为达到预定目标,在履行行政职能时,根据一定的情况和条件,运用科学的理论和方法,对所要解决的问题或处理的事务,做出决定的过程。决策与执行是“源”和“流”的关系,如果说执行失误污染的是一条河流,那么决策失误就是污染了这条河流的源头。现阶段,我国正处在改革发展的关键时期,经济体制深刻变革,社会结构深刻变动,利益格局深刻调整,思想观念深刻变化。面临纷繁复杂的矛盾和问题,需要政府运用法治思维、法律手段去解决,不能靠强迫命令。要遵循科学、民主、规范的行政决策制度,实行公众参与、专家论证、政府决定相结合。为此,“行政决策”大项下分设权限合法,机制、制度健全,内容科学,程序规范等中项。在“机制、体制健全”中项下,从程序上对重大行政决策的事前、事中、事后等阶段做出全方位、多角度的规定。同时,将公共财政管理和政府投资、出资项目一并纳入行政决策的“机制、制度健全”之中。特别是政府出资项目管理体制是我省《指标体系》的一个亮点,其中,分别对出资程序、出资责任制及风险约束机制和出资效益做出规定。在“内容科学”中项下,行政决策信息搜集和智力支持系统基本建立,行政决策依据、理由充分,针对性、可行性和可操作性较强,重大行政决策事项在系统分析、科学预测的基础上提出并有两套以上实施方案供抉择,重大行政决策实施前视需要进行试点等小项也逐一被纳入指标体系评估范围。
    四是关于行政监督机制的完善落实。2004年6月28日温家宝同志在全国依法行政工作电视电话会议上讲话时指出:“我们已经建立和实行了比较完善的民主监督制度,包括人大监督、政协的民主监督、司法监督、新闻监督、群众监督以及政府内部的监督。对这些行之有效的民主监督制度,我们必须始终坚持和自觉地落实,切实做到有权必有责、用权受监督、侵权须赔偿、违法要追究”。建设法治政府,确保执政为民,必须强化对行政权力的监督。《指标体系》用7个中项、29个小项强调了行政监督,提出各级政府及其部门要依法接受人大的法律监督和工作监督,自觉接受政协民主监督,认真办理人大代表的建议、批评、意见和政协委员的提案、建议;依法参加行政诉讼,履行法院判决或裁定,依法接受检察院的法律监督;自觉接受社会监督;完善行政机关内部层级监督机制,加强行政复议工作;行政监察、审计等专门监督工作机制健全并有效实施。旨在要求各级政府及其部门既要自觉接受外部监督,又要加强行政机关内部的层级监督和专门监督。
    五是关于行政服务的创新发展。新的形势要求政府经济职能要从直接干预微观经济活动和直接投资管理项目向为市场主体服务和创造良好发展环境转变。为此,《指标体系》将“行政服务”作为第五大项。此大项下分设的制度健全、项目明确、信息公开、方式便捷等中项,是对政府公开服务方式和服务程序的新探索。其最终落脚点在于努力为各类市场主体创造公平的发展环境,为人民群众提供良好的公共服务,维护社会公平正义。值得一提的是,“信息公开”中项下设的一个小项:“及时更新公开的政府信息,对公众质疑的已公开的政府信息进行必要解释”,是对以往行政管理中“重管理、轻服务”弊端的明显改变。“方式便捷”下所设的若干小项是《指标体系》中的又一亮点,如政府及其部门提供行政服务,采取一站式服务、一条龙服务、一窗式服务、一次性告知、一单式收费等一种或多种方式,采取现场服务与网络服务相结合的服务模式,对重大事项开通“绿色服务通道”,开展跟踪服务,对特殊人群采取上门服务、就近服务、节假日预约服务等方式,为基本形成高效、便民的现代行政服务机制提出了具体的评价标准。
    总之,法治政府就是以体现广大人民根本利益和共同意志的法律为依据,严格限制行政权力,充分保障人民权利,既不越权,也不失职的政府。我们期望并深信,在省委的坚强领导下,《指标体系》一定会正确施行,湖北省法治政府建设的目标一定会圆满实现!

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