2018年 第 4期 (总第128期)

 

【编者按】调查研究是谋事之基、成事之道,是做好各项工作的基本功。面对新时代的新任务新挑战,要把党的十九大精神落到实处,必须加强调查研究、提高调查研究实效。为加强法治政府建设,深入查找我市与先进城市的差距,2017年12月和2018年3月,市政府法制办组织有关人员分别赴山东省、上海市等地实地考察学习并撰写了调研报告。本刊将连续刊发赴山东、上海等地考察学习报告,供各地区、各部门借鉴。

 

 

考察学习报告之一

 

山东法治政府建设为何抢拔头筹

                          高欣 李彦峤 王勇 杨劲松

      2017年9月,中国政法大学和法治政府协同创新中心联合发布了《中国法治政府评估报告(2017)》(简称“《评估报告》”),《评估报告》对2017年全国法治政府建设水平作出了整体评价,在全国100个被评估城市中,排名在前10名的城市里山东省有3个,尤其是青岛市,法治政府建设评估位列全国第一。为查找我市法治政府建设的薄弱环节,持续改进工作,2017年12月7—8日,市法制办赴青岛、潍坊、淄博和济南市进行了考察学习。考察期间,深深的感到,山东省的法治政府建设总体在全国领先,其先进经验对我市具有借鉴意义。现将有关考察情况报告如下。

一、山东省法治政府建设抢拔头筹原因分析

《中国法治政府评估报告(2017)》公布的数据显示,排名在全国前10名的城市里,山东省有3个,分别为青岛市(第1名)、潍坊市(第9名)和淄博市(第10名)。排名在我市之前的城市里,山东省有8个,分别为青岛市(第1名)、潍坊市(第9名)、淄博市(第10名)、临沂市(第13名)、烟台市(第14名)、济南市(第23名)、德州市(第25名)、聊城市(第27名)。山东省法治政府建设在思想理念、总体布局、法治体系及考评督查等方面,均对我市具有积极的借鉴意义。

(一)理念先行—五个“第一”助力排头兵 

1.“第一”落实:按照“删繁就简、便于操作”的原则,对照法治政府建设任务,落实于“清单化、定量化、节点化”中。逐一明确具体责任单位、责任人、完成时限、完成标准,实施“月初清单、月底考评”制度。坚持一月一调度、一督查、一排名、一通报、一宣传、一会诊“六个一”制度。对工作任务开展跟踪督查,公开进行通报,确保法治政府建设任务“落小、落细、落地、落实”。

2.“第一”机制:把2020年基本建成法治政府目标与对标先进城市结合起来,形成工作任务倒逼机制。各级政府及所属部门分别制定具体实施方案,通过媒体向社会公开;政府法制办负责组织实施,加强综合协调、督促调度、统筹指导和动态考核。

3.“第一”转变:山东省法治建设已由政府中心工作的保障,转变为政府中心工作的重要组成部分。法治政府建设已经融入到政府中心工作中。普遍成立了以党政一把手为组长,相关部门主要负责人为成员的全面推进依法行政工作领导小组,青岛等市行政一把手直接分管政府法制工作,对履行法治建设第一责任人职责提出明确要求。建立重大行政决策制度体系,重大行政决策必须履行相关法定程序。

4.“第一”问答:问“绩”与答“效”有机呼应。上一级政府及所属部门分别制定对下一级政府及所属部门的考评指标体系和排名办法,增加重点工作考核权重,及时修订完善综合考核工作实施细则,加强考核结果运用。下一级政府及所属部门结合自身职能和工作实际,按照考核指标、完成时限、完成标准积极与上一级政府及所属部门沟通对接,聚焦重点、聚力攻坚、形成问答互动。

5.“第一”保障:为党政主要负责人履行好法治政府建设第一责任人职责提供保障。充分发挥党委和政府的领导作用,将法治建设纳入发展总体规划和年度工作计划,严格依法依规决策,加强法治工作队伍建设和政法机关领导班子建设,自觉维护司法权威等。政府法制机构积极寻求新的工作定位,在党政一把手重大行政决策程序中充分发挥统筹规划、综合协调、督察指导、政策研究等作用,成为党委和政府建设法治政府方面的高级参谋、得力助手、合格顾问。

(二)立体布局—省地联动 “鲁味”十足

1.突出重点,体现特色。结合全省实际,体现本省特色,有重点地做出统筹规划。深化行政执法监督体制机制改革,制定《山东省行政执法监督条例》,推进“三项制度”试点建设。加强重大行政决策制度建设,构建政府法律顾问制度体系,在全国首创“政府法律顾问+法律专家库”模式。创新行政复议审理机制,实施行政应诉能力提升工程建设,开发启用山东省行政复议应诉管理平台。开展“智慧法治”建设,构建政府数据开放和政民互动服务,建设大数据平台。明确了“任务书”、“责任状”。 

2.省地联动,集中攻关。打破常规模式,充分发挥省、地市、县区、街道优势,对法治政府建设重点项目开展业务攻关和探索。省法制办编制工作配档表,各地市牵头负责1至2项符合本地区特点的项目,省地加强团队协作,集中攻关。

3.调度督导,形成机制。省法制办每年到基层抓落实时间不少于3个月,坚持每季度召开试点项目进展状况分析会,探索建立信息化部署、推进、落实工作机制。各地市积极争取更多的试点项目和省里的政策支持与指导,汇集集体智慧,经验互鉴。

(三)准确把脉—七个“点穴”举措活血化瘀

1.一把手到位,统筹工作由“虚”变“实”。建立法治政府建设领导机构。青岛、潍坊、淄博和济南市均成立了以市长为组长、分管副市长为副组长、相关部门主要负责人为成员的市全面推进依法行政工作领导小组。青岛市两届政府的市长直接分管政府法制工作,并对履行法治建设第一责任人职责提出明确要求。

2.首要行为牵头,行政过程一“脉”贯“通”。建立重大行政决策目录管理制度。青岛、潍坊、淄博和济南市分别印发了《重大行政决策目录管理办法(试行)》(以下简称“《办法》”)。《办法》明确了重大行政决策目录管理的运行机制。重大行政决策目录采用正面清单或者负面清单的模式,建立了年度目录。统筹市政府与政府部门的目录制定规范。探索市与县区两级政府目录制定工作的协调推进。重大行政决策目录信息管理系统,已列入2018年的电子政务系统建设项目。将《办法》的执行情况纳入依法行政考核,明确过错认定标准和责任追究启动。

完善公众参与相关规定。目前,四城市均通过媒体、听证会、座谈会、问卷调查或者其他方式向社会公众征求意见。以民意调查方式征求公众意见的,委托独立调查研究机构进行。公众可就决策征求意见稿提出意见和建议,也可以提出其他决策方案。

建立重大行政决策合法性审查制度。目前,四城市均单独出台了重大行政决策合法性审查工作规定。其中,青岛市规定,对履行决策程序过程中形成的合法性审查意见书应全程留痕,合法性审查程序不可回溯。淄博市专门出台了《政府法律专务工作办公室处理涉法事务程序规定》。潍坊市创立了审查委员会制度和行业专家库。

建立重大行政决策过错认定标准及责任追究制度。青岛市和淄博市在《重大行政决策程序规定》中,将其作为一节予以规定。其中,青岛市还实行党政主要领导离任时,对其在任时的重大行政决策进行审计的制度。

3.“三项制度”先行,行政执法规范补“短”增“长”。

“三项制度”(行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度)建设试点成效明显。淄博市为全国“三项制度”试点的32个单位之一。其建设成果及经验引起了相关国家部委的高度关注。

加强组织领导,精心安排部署。试点工作被列为市委市政府全面深化改革主要推进议题。市政府成立了由市委常委副市长任组长,市法制办、财政局、人社局等相关部门负责人为成员的领导小组。市委市政府将推行“三项制度”试点工作,纳入2017年“十个新突破”考核内容。

“三项制度”试点工作的目标任务贯彻了两个全覆盖:行政执法主体全覆盖和行政处罚等六类行政执法行为全覆盖。

“三项制度”试点以“互联网+行政执法”为抓手。行政处罚、行政强制、行政检查试点工作依托行政执法网进行;行政许可试点工作依托网上审批服务系统进行;行政征收试点工作依托土地房屋征收系统进行;行政收费试点依托非税收入征收管理系统进行。

四是“三项制度”试点实现的模式是团队协作、集中攻关。市法制办编制工作配档表,明确牵头试点单位、重点工作目标、时间节点、组织保障等。

4.行政复议作用升位,化解社会矛盾定位由“次”到“主”。以行政复议制度促规范化建设。青岛市注重加快推进行政复议信息化建设。进一步修改完善软件设置,实现行政复议业务数据上下传输高效快捷,资源信息智能分析研判。潍坊市注重行政复议队伍专业化建设。逐步实行行政复议工作法律职业资格制度。淄博市和济南市注重完善行政复议程序。对简易的行政复议案件采取更灵活、简捷的程序加以解决。对复杂的行政复议案件设置更严格、更公开的程序。 四城市在复议案件审理过程中,注重深度适用法律,既剥丝抽茧,合法、合理判断,又能不超越审查权限,实现形式和实质上的公平、正义。

5.上下联动推进,应诉能力由“弱”变“强”。行政应诉能力工作体系建设深化。青岛市甄选评析行政应诉十大典型指导案例,建立行政应诉案例分析评估制度,针对争议问题,积极与司法审判机关达成共识。潍坊市开展厅(局)长庭审观摩活动,推动体验活动由“台下庭审观摩”向“上台应诉答辩”的转化。淄博市大力实施行政应诉工作骨干力量培养计划。采取特色培训、岗位练兵、人才备案、激励表彰等形式,锻造一支专业化、高素质的行政应诉工作队伍。

6.法治政府搭上“网络专车”,信息交换由“点”到“网”。

智慧法制建设推进数据共享共用。构建政府门户网站咨询等政民互动服务。淄博市不仅建立了规范性文件征求意见栏目,而且还科学设置了反馈列表,提高公众参与立法的积极性与广泛性。青岛市实行网络在线问政,上线人员包括部门主要领导及业务处室负责人,各部门可独立、同时上线,建设集约化网络在线问政统一平台。建设行政执法电子监察平台系统。2018年底,将实现省市县三级互通互联。建设法治大数据平台。以法治政府建设信息资源开发利用为核心,形成覆盖行政立法、行政执法、行政复议、行政诉讼、重大行政决策等重点领域的大数据平台。

7.政民良性互动,法治建设从“独唱”走向“合唱”。

宣传营造法治建设社会氛围。青岛市会同市委宣传部联合印发了《在全市开展法治政府建设宣传工作的实施方案》,充分发挥报刊、广播、电视、网络等多种媒体作用。在《青岛日报》设立法治政府建设专版。在青岛电视台开设“法治政府建设进行时”栏目和《法治政府面对面》专题访谈节目。在青岛广播电台早新闻中,推出15秒法治政府建设宣传语。创新丰富法治政府建设宣传载体。开发“青岛法治政府建设”手机微信公众号和移动客户端,开设青岛政府法制微博,全方位宣传法治政府建设进展成效。潍坊市开展代表委员专题访谈活动。每年市“两会”期间组织市人大代表、市政协委员围绕法治政府建设主题,以参加电视台专题访谈等形式,就加快推进法治政府建设发表意见建议。

2017年12月4日,在国家宪法日“宪法的精神 法治的力量—CCTV2017年度法治人物颁奖礼”上,山东省东营市法制办公室行政复议科科长陈艳利同志被评为“2017年度中国十大法治人物”,这是全国政府法制系统唯一入选人员,这不仅是对陈艳利本人工作的认可,对山东省政府法制工作的认可,也体现了山东省法治政府建设宣传的成效。

(四)严督细查—考评指挥棒调度生威

加强组织领导和省级统筹。省、市、区县分别制定具体实施方案,明确牵头领导、重点工作目标和支撑项目、时间节点、责任部门、组织保障措施等,通过媒体向社会公开。每个目标节点由一名相关领导牵头,实行指挥部工作机制,制定具体实施方案和考核办法,加强综合协调、督促调度、统筹指导和动态考核。

强化重点工作事项调度督导。按照“删繁就简、便于操作”的原则,对照法治政府建设目标要求,坚持“清单化、定量化、节点化”。实施“月初清单、月底考评”制度,探索建立信息化部署、推进落实工作机制。

完善考评办法,强化结果运用。分别制定对市区县和牵头部门、相关责任部门的考评指标体系和排名办法,增加重点工作考核权重,加强考核结果的运用,把考核结果更加充分体现在干部评先树优、绩效奖励、选拔任用和问责追责上。对落实情况开展跟踪督查,公开进行通报。

 二、我市存在的差距

(一)组织领导制度机制不够健全。对照党的十九大关于法治政府建设的新部署、新要求,统筹加快推进我市法治政府建设的组织领导制度机制还不够健全,责任全面落实落地还不到位。

(二)部署操作微观落实不够。对照法治政府建设的目标要求,政府法治建设信息化建设、推进落实工作机制、操作性政策措施落地不够。

(三)制度机制建设特色创新不足。在体现本市特色、有重点的做出统筹规划方面、针对上级机关决策部署提出有针对性和实效性强的法治举措方面,还存在一定差距。

(四)法治建设短板问题突出。全市整体工作存在四个短板。重大行政决策制度机制不健全,目录制度缺位成为落实重大行政决策制度的瓶颈。行政执法制度执行整体效果较差,行政执法监督力量统筹不够。法治数据信息平台建设滞后,在实现资源整合、流程优化和业务协同上存在不足。建设法治政府、推进依法行政的社会满意度不高。

三、经验借鉴

(一)高位谋划,高层次定位,理顺我市法治政府建设领导体制机制

1.按照中央依法治国领导小组统筹部署,建立“法治大连”建设领导小组,将法治政府建设纳入党委统一领导的范围,从顶层设计层面解决法治建设存在的体制机制性障碍。

2.切实保证党政主要负责人履行好第一责任人职责。充分发挥党委和政府的领导作用,保证落实法治政府建设第一责任人职责。政府法制机构要寻求新的工作定位,将统筹规划、综合协调、督察指导、政策研究、情况交流等作用的发挥,纳入党政一把手统筹本地区经济和社会发展的重大决策当中。

(二)促进法治政府建设由宏观布局向微观落实转变,倒排任务,将工作措施落小、落细、落地、落实

1.完成法治政府建设“十三五”规划的中期评估工作。进一步完善“十三五”规划和《实施方案》的职责分工,明确各项指标的落实责任。区市县政府、先导区管委会和市直部门分别制定具体实施方案,明确牵头领导、重点工作目标和时间节点、责任部门、组织保障措施等。结合国务院、省政府对《纲要》、省《实施方案》的全覆盖督查,加强对落实预期性特别是约束性指标落实情况的督促检查力度,完善考核办法,加强综合协调、督促调度、统筹指导和动态考核。

2.把谋划推进2020年法治政府建设目标与借鉴山东、对标上海相结合,按照“删繁就简、便于操作”的原则,坚持“清单化、定量化、节点化”。实施“月初清单、月底考评”制度,探索建立信息化部署、推进落实工作机制。突出抓好政策措施落地。一律实行清单化,逐一明确具体责任单位、责任人、完成时限、完成标准,并对落地情况开展跟踪督查,公开进行通报。

(三)注重顶层设计和配套衔接,以制度创新为保障,完善我市法治政府建设制度体系

1.以目录制度建设为突破口,推动重大行政决策制度机制建设上新水平。借鉴四市的重大行政决策目录管理运行机制,总结推广西岗区政府和沙河口区政府经验,建立重大行政决策目录管理制度,对重大行政决策的范围进行更加清晰的界定。探索架构重大行政决策目录信息管理系统,加快建设重大行政决策电子政务系统项目。

2.以平台建设为总抓手,做好推进“三项制度”的充分准备。抓紧推进行政执法信息平台、行政执法监督平台的建设,以“互联网+行政执法”为抓手,实现“三项制度”建设的智能化和数据化。深入基层调研指导,对“三项制度”改革推进情况进行摸底调查。根据上级政府的部署,借鉴先进地区的经验,充分准备、适时推进工作。

3.信息化建设和能力建设并重,增强行政复议的专业性、透明度和公信力。改革完善行政复议体制机制。探索整合行政复议职责,健全行政复议案件审理机制,加大公开听证审理力度,推进行政复议案件审理规范化建设。加快推进行政复议信息化建设,及时将典型案件的行政复议决定书与年度复议工作总结的数据进行公开,确保行政复议业务数据上下传输高效快捷。提高行政复议办案质量,加强行政复议能力建设。逐步实行行政复议工作法律职业资格制度,不断提高复议人员素质。

4.深化行政应诉能力建设,提高接受司法监督的水平。

开展庭审观摩活动,推动体验活动由“台下庭审观摩”向“上台应诉答辩”的转化,引导更多的行政机关负责人主动出庭应诉,将行政机关负责人出庭应诉制度不断引向深入。大力实施行政应诉工作骨干力量培养计划。在区市县政府、先导区管委会和乡镇街道培植行政应诉业务骨干,发挥其示范带动作用,锻造一支专业化、高素质的行政应诉工作队伍。

5.加强智慧法治建设,发挥政府数据在社会治理中的作用。建设法治大数据平台。研究建立行政行为基础数据库,包括行政法规库、“三定”规定库、行政权责清单库、公共服务事项库等,从源头进行规范,所有行政行为实施依据都应从行政行为基础数据库中提取,确保行政行为准确无误。强化数据质量,采取措施从源头上进行规范,加强数据管理,确保网上数据真实、准确和完整。同时,成立专业的政府数据开发管理队伍,对政府数据进行分析、挖掘、研究和完善。

6.创新工作思路,加强法治政府建设的政务公开、新媒体宣传工作。实现政务公开“有网站、有互动、有数据、有共享”,加强网站咨询服务功能的建设,取消政务咨询的地域限制,建立开放、高效的政务咨询体系,推动政府数据有效的整合与利用。创新丰富法治政府建设宣传载体。探索与市级新媒体联合举办“法治政府与您同行”等节目、开发“大连法治政府建设”手机微信公众号和移动客户端、开设大连政府法制微博,全方位宣传法治政府建设进展成效。研究推广第三方机构评估工作,围绕法治政府建设第三方评估,政府规章、规范性文件后评估等事项进行全面合作,为深入推进法治政府建设助力。

大连市人民政府法制办公室 主编
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