2018年 第 3期 (总第127期)

 

【编者按】政府法律顾问是各级行政机关依法行政的参谋和助手积极发挥政府法律顾问的作用,通过对法律风险的事前防范、事中控制和事后化解,对辅助行政机关工作人员运用法治思维和法治方式解决实际问题,促进依法行政、依法决策、依法用权,使政府工作全面纳入法治轨道,具有十分重要的意义本期刊发大连市政府法律顾问工作综述供各地区、各部门借鉴。

 

 

 

大连市政府法律顾问工作综述

 

一、全面建立政府法律顾问制度的重要意义

(一)法律顾问制度是重要的国家顶层制度设计

党的十八届四中全会明确要求:“积极推行政府法律顾问制度,建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍,保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。”习近平总书记2015年在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班上的讲话中指出:“谋划工作要运用法治思维,处理问题要运用法治方式,说话做事要先考虑一下是不是合法,把握不准的就要查一查党纪国法是怎么规定的,还可以请法律专家、法律顾问帮助把把关。”从上述规定和习近平总书记的讲话可以看出,法律顾问制度是国家顶层制度设计的重要组成部分,积极推行政府法律顾问制度,对依法治国、依法执政、依法行政共同推进,法治国家、法治政府、法治社会一体建设,推进国家治理体系和治理能力现代化,具有非常重要的意义。

(二)政府法律顾问制度是法治政府建设的重要内容

中共中央 国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》第17项要求“加强合法性审查。建立行政机关内部重大决策合法性审查机制,未经合法性审查或经审查不合法的,不得提交讨论。建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍,保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。”从《纲要》的规定可以看出,建立政府法律顾问队伍是法治政府建设的重要内容。

(三)全面建立政府顾问制度是落实国务院和省政府的工作要求

中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》 (中办发〔2016〕30号)和《辽宁省人民政府关于推行政府法律顾问制度的意见 》(辽政发〔2015〕70号),均要求各级行政机关2017年12月31日前建立政府法律顾问制度。为了落实国务院和省政府的工作要求,需要全市各级行政机关建立政府法律顾问制度。

二、全面建立政府法律顾问制度基本情况

我市政府法律顾问工作起步较早2001年起,市政府就开始聘请法律专家和律师作为政府法律顾问,其他区市县政府和市政府部门也陆续建立了政府法律顾问制度。十八届四中全会之后,政府法律顾问工作摆上了重要的工作日程,全市各级行政机关积极推进建立政府法律顾问工作制度。

(一)市政府公开选聘法律顾问,为全市各级行政机关作出示范

十八届四中全会召开之后,市政府开始着手布置全面建立政府法律顾问制度工作。2015年10月15日,市政府在大连日报发布公告,公开遴选聘任兼职政府法律顾问。通过公开报名、审查、筛选等工作程序,2016年1月26日,市政府第十五届第四十七次常务会议通过新一届的政府法律顾问名单。新一届市政府法律顾问共计15人,其中专家3人,律师12人。15位专家和律师都是我市法律界的精英人才,在行业内有较高的知名度和荣誉。3位专家为高校法学院教授、副教授,都担任中国法学会相关专业法研究会的理事等职务,12位律师全部荣获过省以上优秀律师等荣誉称号,有2人获得全国优秀律师称号,有2人获得司法部党员律师标兵称号,还有的获得全国三八红旗手、省市劳动模范以及其他各种荣誉称号,有10人是人大代表、政协委员,全部具有政府法律顾问工作经验。

(二)制定《大连市人民政府关于关于推行政府法律顾问制度的意见》,部署全面建立政府法律顾问制度工作

2016年10月12日,市政府印发了《大连市人民政府关于推行政府法律顾问制度的意见》(大政发〔2016〕67号),对全面建立政府法律顾问制度提出要求:“2016年12月底前,各区市县政府、各先导区管委会和执法涉法事务多的市政府工作部门,要依托本单位法制机构建立政府法律顾问制度;区市县政府、先导区管委会重要执法部门和乡(镇)政府根据需要建立政府法律顾问制度。2017年12月底前,市、区市县政府、先导区管委会工作部门和乡镇政府(街道办事处)要实现政府法律顾问全覆盖,基本形成市、县(市、区)、乡镇(街道)三级政府法律顾问网络。通过构建完备的政府法律顾问网络体系,进一步完善企业、农村、社区法律顾问制度,为普遍建立法律顾问制度起到示范作用。”

(三)以依法行政考核为抓手,全面推进任务落实

为了落实全面建立政府法律顾问的要求,市政府将全面建立法律顾问制度纳入依法行政考核。2016年将各区市县政府和先导区管委会建立政府法律顾问制度情况作为考核内容,在2016年12月底,14个区市县政府、先导区管委会以及30余个市政府主要涉法部门全部建立了政府法律顾问制度。2017年将区市县政府、先导区管委会所属的部门和乡镇街道,以及市政府所有工作部门全面纳入依法行政考核,实现了各级行政机关全面建立政府法律顾问制度。

(四)全市行政机关实现政府法律顾问制度全覆盖

通过积极的努力工作,截止2017年10月底,市政府及45个所属工作部门,13个区市县政府、先导区管委会及其336个所属工作部门和163个乡、镇、街道办事处全部建立了政府法律顾问工作制度,实现了政府法律顾问制度的全覆盖。

三、充分发挥政府法律顾问的作用,全面参与政府各项工作

(一)坚持法制机构为主体建立法律顾问队伍

按照“建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍”的要求,政府法律顾问队伍以法制机构工作人员为主体,多元化、多渠道遴选政治素质好、业务能力强、专业水平高、敬业精神佳的专家学者、执业律师作为重要补充,共同组成知识水平高、专业能力强、实务经验丰富的政府法律顾问队伍。政府法制机构为主体还体现在凡是法律法规规章规定政府法制机构进行合法性审查的事项,全部应当由法制机构出具合法性审查意见,不得以专家和律师的意见代替政府法制机构的意见,政府法制机构在工作中可以征求专家和律师的意见。

(二)明确政府法律顾问的工作职责

政府法律顾问紧紧围绕推进依法行政和建设法治政府开展工作,主要职责包括:为重大决策、重大行政行为提供法律意见;参与法规规章草案和规范性文件送审稿的起草、论证;参与合作项目的洽谈,协助起草、修改重要的法律文书或者以行政机关为一方当事人的重大合同;为处置涉法涉诉案件、信访案件和重大突发事件等提供法律服务;参与处理行政复议、诉讼、仲裁等法律事务;办理政府交办或委托的其他法律事务。

(三)完善政府法律顾问的管理

由于政府法律顾问工作刚刚起步,选聘方式没有统一要求,由各单位结合自身实际制定具体的方式。目前主要包括几种方式:一是公开择优选聘的方式,这种方式主要适用于选聘法律顾问数量比较多的单位,通过公开报名,按照一定的程序进行筛选,择优选择政府需要的法律顾问。二是通过政府采购的方式,这种方式主要适用于区市县政府统一建立政府法律顾问的情况,由政府法制机构发布采购公告,以招投标的形式择优选择政府法律顾问为全区域的单位提供法律服务。三是自行选择法律顾问的方式,这种方式主要适用于规模较小或者法律事务专业化程度比较高的单位,聘任了解其工作业务的政府顾问。

政府法律顾问的服务费用目前没有统一规范,一般是执行省市律协收费标准或者参照财政部门规定的相关专家收费标准。

(四)保证法律顾问全面参与政府工作

为充分发挥政府法律顾问的作用,市政府制定了《大连市人民政府法律顾问工作规则》,其他相关单位也制定了政府法律顾问的相应管理制度,规定法律顾问的工作程序。一是发挥法律顾问中法学专家的理论研究特长,积极组织专家进行特定问题论证,以及法治政府建设课题研究等工作;二是发挥法律顾问中律师的服务领域特长,对政府合同协议审查、诉讼仲裁代理以及房屋、土地、环保等专业领域提供法律服务。三是政府法制机构要对政府法律顾问提出的意见进行全面分析,最后提出法律意见。

(五)建立大连市政府法律专家库,全面提升政府法律服务质量

中共中央、国务院《法治政府建设实施纲要(2015—2020)》提出“建立行政决策咨询论证专家库”的要求,《辽宁省重大行政决策程序规定》(辽宁省人民政府政府令第297号)也提出“决策机关应当建立决策咨询论证专家库,健全受聘专家诚信考核和退出机制”要求。为了贯彻落实国家和省的要求,根据《大连市人民政府关于推行政府法律顾问制度的意见》的授权,市政府法制办制定了《大连市政府法律专家库管理办法》,经市政府领导同意,建立了大连市政府法律专家库。市政府法律专家库作为政府法律顾问制度的重要组成部分,在政府法律顾问的基础上,邀请更多的法律专家和执业律师组成更专业的法律服务队伍,为全市各级行政机关提供全面的法律服务。市政府法律专家库共由70人组成,其中法律专家11人,执业律师59人,专业领域涵盖市场监管、社会管理、公共服务以及环境保护等政府职能各个领域。市政府法律专家库成员实行动态管理,根据实际工作需要及时调整专家库成员,每3年对专家库成员进行一次集中评价,评价不合格的专家库成员取消其成员资格,并公布新的专家库成员名单。全市各级行政机关均可以邀请专家库成员为其提供行政决策咨询论证等法律服务。

四、进一步推进政府法律顾问工作,为“两先区”建设提供法治保障

2017年12月,省委办公厅和省政府办公厅印发《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的实施意见》(辽委办发[2017]100号),对政府法律顾问工作提出了新的工作要求。下一步,市政府将认真贯彻落实省委省政府的要求,进一步推进政府法律顾问工作,加快推进法治化营商环境建设,为“两先区”建设提供法治保障。一是完善政府法律顾问工作选择、聘用、报酬和考核等工作制度,规范法律顾问的管理。二是完善法律顾问工作机制,让法律顾问全面参与政府立法、重大行政决策和规范性文件合法性审查等、重大行政处罚备案审查、行政复议诉讼以及法治政府建设各项工作。三是充分发挥政府法律顾问的作用,将合法性审查作为重大行政决策、制定规范性文件、重大行政执法决定、重大合同签订的必经程序,确保行政行为合法。

大连市人民政府法制办公室 主编
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