2017年 第 9期 (总第121期)

《大连市全面推进依法行政(法治政府建设)规划(2016—2020年)》理论课题研究成果专辑

 

 

专题五:

 

行政执法人员转向法律职业的制度和路径

 

.行政执法人员转向法律职业的必要性

(一)行政执法的概念及要求

行政执法是指国家行政机关和法律授权委托的组织及其公职人员在行使行政管理权的过程中,依照法定职权和程序,贯彻实施法律的活动。行政执法权的行使,对于行政执法人员提出了极高的要求,究其原因,是由行政执法权极大的自由裁量性和国家单方意志性决定的。行政执法人员在执法过程中一方面代表国家将单方意志直接施加给行政相对人,另一方面又将自身的意志体现在自由裁量权中,如果没有较高的法律知识及法律素养,行政执法权的行使将偏离国家政策及意志的轨迹,对国家形象和法治建设造成极大的损害。

(二)我市行政执法权行使的现状

2010年,大连市人民政府制定了《大连市全面推进依法行政规划(2011-2015年)》,被列为大连市国民经济和社会发展“十二五”规划的重点专项规划之一,之后各区结合各自实际,制定了各区的依法行政五年规划,截至2015年6月,各区对于 “十二五”规划的实施已全面收官。根据大连市人民政府“依法行政‘十二五’规划评估报告”中各区反映的情况,我市目前行政执法依然存在一些问题。由于建设法治政府工作日趋规范和完善,行政执法权的正确行使对于行政机关的要求极高,行政执法机关执法现状与法治政府建设越来越高的工作要求不匹配。行政执法人员法律知识储备不足,政治素养较低,在执法过程中没有严格以法律准绳,行政执法资格的取得过于简易。随着社会分工的增加,社会生活复杂化趋势日趋明显,社会矛盾出现的频率与复杂性也随之增加,从整体趋势上来看,行政执法人员的执法能力的提升已经落后于执法环境的复杂化程度。

(三)法律职业的概念及要求

法律职业是指以律师、法官、检察官为代表的,受过专门的法律专业训练,具有娴熟的法律技能与法律伦理的法律事务岗位从业人员所构成的共同体。

法律职业的基本要求是政治素质和业务素质的统一, 人文素质和专业素质的统一。从专业要求的角度进行分析, 大体可分为下列三个层面:

第一, 应当掌握法学学科体系的基本知识及法律素养。作为法律职业,法律知识是处理社会法律问题的基础和准绳,对于法学学科体系基本知识的掌握是最基本的要求。在熟悉法律规定,具备基本理论知识的基础上,法律职业者还要具备职业法律素养,要理解和掌握法律规则和法律制度背后的法律意识、法律精神和法律价值,以及与之相联系的政治、经济、科技、社会、道德等背景,不仅要知道法律是什么, 还要知道法律为什么是如此。

第二,具备运用在社会生活中运用法律的实践经验以及在实践中不断学习知识,完善业务技能的能力。法律职业是运用抽象的法律知识解决具体社会问题的职业,并且由于社会在不断发展,法律调整的规范和对象也在不断发展,司法实践总要不断面对新的问题,法律职业者需要通过个体和群体的经验积累和探索总结,不断完善和修订法律规则和法律制度,以应对时代和社会的不断变化和挑战。同时,法律职业者在入职之时就要具备在实际工作中的能力,这就要求在进入法律职业之前就已经具备一定的经验,这是社会责任对于法律职业的特殊要求。

第三,具备优秀的政治素养和坚定的法治精神。国家政体的统一性决定了法制的统一性,而法制的统一性不仅决定了法律职业的统一性,也在客观上决定了法律职业必须拥有拥护国家基本制度和基本政治原则的政治素养,而依法治国本身就是我国的基本政治原则,法律职业者必须法治理念结合政治素养才能深刻体会在法治社会下依法治国的含义和本质。

 第四,具备法律职业所要求的业务技能,如沟通、协商的能力;谈判、妥协的能力;辩论的技巧和方法;制作法律文书的能力;获取、掌握和应用信息的能力;制定规则的能力;起草合同的技能;审核、鉴别和有效运用证据的能力等等。

通过分析目前我国行政执法人员的执法现状和法律职业的特点可以看出,法律职业的要求正是当前环境下行政执法人员欠缺的。如今,法律职业已经呈现出共同体的趋势,随着社会的不断发展,对法律职业者的要求不断提高,以法官、检察官和律师为代表的法律职业共同体成员正随着社会的发展不断进步。目前我国的行政执法人员队伍,无论从现有人员的素质和整体的进步速度上看,较法律职业均有较大的差距。因此,不管从解决目前行政执法人员执法问题和未来提高行政人员执法能力的角度,行政执法人员向法律职业转化均是势在必行。

行政执法人员向法律职业转化有两方面含义,一方面是设立具有可操作性的制度,使行政执法人员可以按照制度的规定,进入法律职业,获得属于法律职业的资格和头衔;另一方面,行政执法人员转向法律职业,不仅要按照一定的制度的程序获得资格,更重要的是为其指明路径,让行政执法人员获得法律职业应有素质,将其纳入法律职业共同体,随着法律职业的整体进步而不断进步。

 

二、行政执法人员转向法律职业的制度

行政执法人员向法律职业转化必须有相应的制度予以支持,使转化的过程公式化、程序化,让目前的行政执法人员有据可依。行政执法人员向法律职业转化需要一个过程,不可操之过急,转化制度的也应按照不同的阶段一步一步制定,根据目前我市行政执法人员的现状及法律职业的要求,行政执法人员转向法律职业可按照如下几个步骤建立制度:

(一)建立统一的行政执法人员考试准入制度

    通过我市对于行政执法人员的调查,普遍反应行政执法人员队伍存在人员素质参差不齐,执法能力与行政权力不匹配等问题,我国目前行政人员的整体素质低于法律职业者也是社会公认的事实。造成这一现象的原因众多,但最重要的一点是行政执法人员的入职门槛远低于法律职业的入职门槛,导致行政执法人员队伍鱼龙混杂,行政执法能力良莠不齐。行政执法人员向法律职业转化,必须要像法律职业一样设立从业人员的准入考试制度。

准入考试是一种非常典型的准入控制措施。国家或者职业自身,通过对准入考试人数的限制、标准的设置等措施,以有效地控制进从业人员的质量和数量。行政执法本身是一个知识深奥、技术性高工作,对于这种工作,外行人无法做合理的判断, 如果不采用一定的质量控制措施, 对进入行政执法领域的人员进行资格上的限制,行政执法的质量就会出现巨大的隐患。因此具体制度的建立应遵循以下几个原则:

   第一、在考试之前,对拟参加考试人员的报考资格做出相应的限制规定。

与从事特定法律职业资格考试的国家司法考试相同,因为职权的特殊性,行政执法人员的准入考试并不应当是任何人都有资格参加的考试。以国家司法考试为例,参加考试的人员有学历和行为规范上的要求,在报考之前对报考人员资格做出限制,可以有效的提升报考人员的整体知识水平,还可以有效避免政治素养及思想品德方面不过关的人员混入行政执法队伍。同时,举办大规模的考试是需要极大的社会成本的,参加考试的人员太多会增加社会政治和经济负担。基于上述理由,考前资格审查制度应当先于考试制度考量。通过借鉴国内其他城市及国外考前资格审查制度的经验,行政执法人员准入资格考前应对报考者的学历、政治素养、考前行为进行限制。

   第二、根据对行政执法人员素质的要求,定期举行准入考试。

根据对行政执法人员素质的要求,考试的内容应侧重于考察报考人员的法律知识水平。资格考试应为达标型考试,即考试得分或评价达到一定标准就应确定考试人员通过。同时,通过对考试难易程度的把握,控制通过人员的比例。虽然法律职业已经形成的较为成熟的司法考试制度,但众所周知,司法考试考题的难度和广度在全国各类考试中均排在前列,如果以通过司法考试为获得行政执法准入资格的前提,对目前我市的行政执法人员提出了过高的要求。行政执法人员素质的提高不可一蹴而就,就目前的情况,还是应当建立单独的行政执法准入考试。考试形式可参照国家司法考试的方式进行,对于考试合格者,颁发相应的行政执法准入资格证书。

   第三、行政执法人员资格准入考试的组织应当统一、权威,由省级政府法制机构最终对行政执法人员是否具备执法资格进行确认。

确认行政执法人员资格的核心条件是法律知识考试合格,这个合格的法律知识水平应当是相对较高并且在一定区域内统一尺度的。作为从事特定法律职业资格考试的司法考试是由国家统一组织的,这是由于司法考试是对法律知识的考察,而法律在全国范围具有统一的适用性。而行政执法人员日常执法不仅要运用法律,更多的是运用行政法规和部门规章,因此,为行政执法人员设计的准入考试既要统一、权威,又要兼顾地域特殊性,因此由省级法制机构组织最为适合。通过统一考试大纲及教材达到统一命题的效果,再通过统一评卷达到实现评判的公正性和权威性,最终使行政执法资格的确认能够科学、公正、权威。

(二)区别行政执法人员准入资格和行政执法权资格取得制度

  2004年3月22日,国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》规定,“实行行政执法人员资格制度,没有取得执法资格的不得从事行政执法工作”。2014年10月23日,十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》第三部分中提到“严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度,未经执法资格考试合格,不得授予执法资格,不得从事执法活动”,这是目前国务院文件对行政执法资格的规定,但对于行政执法资格的内涵并没有明确,因此各地实际执行的方式也不统一。参照目前我国法律职业资格的确认,根据有关法律的规定,初任法官、初任检察官和取得律师资格,必须通过国家司法考试,但取得法律职业资格未必就能担任法官、检察官和律师,还须继续考取法官证、检察官证或通过一年实习期取得执业律师证,而我国行政执法人员资格制度目前仍为“一证制”。若想将行政执法人员转向法律职业,行政执法人员资格的管理应当参照法律职业资格的管理进行,行政执法资格确认与核发行政执法证件实行分离制,拟从事行政执法工作的人员,经培训考试合格的,由主持培训、考试的国家或省级政府法制机构发给行政执法资格证书。虽然取得行政执法资格,但未经所在行政执法部门任命的,依然不能从事行政执法工作。各级政府法制机构根据工作需要,只能从已经取得行政执法资格的人员中任命行政执法人员,按规定核发行政执法证件,实际从事执法业务活动。

            (三)推行行政机关工作人员员额制度

 从2014年6月6日中央深改组会议审议通过的《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》首次明确提出“建立法官、检察官员额制”,再到2014年7月12日上海率先开展员额制改革至今,员额制改革的试点工作已经持续了一年多的时间,试点省份也达到了18个。中央大刀阔斧的进行员额制司法改革,正是在看到了当前司法体制司法人员素质参差不齐,法官、检察官与助理之间比例严重失调,办案效率低下、办案质量不高的现状后提出来的。行政执法机关作为国家党政机关的一种,必然也存在的同样的问题。行政执法人员向法律职业转化,也应适应当前司法改革对于法官、检察官的改革要求,及早地建立行政执法人员员额制度。

   合理确定员额,提高行政执法人员选择标准,是确保司法人员质量、提升司法队伍整体素质和司法能力、提高办案质量和司法效率的基础,是实行执法人员分类化管理的基础,是完善执法责任制的基石,也是行政执法队伍走向专业化、法律职业化过程中不可回避的问题。行政执法人员的员额制度,总体制度设计应当遵循分类管理、以执法权的行使为核心的原则,将行政执法机关的工作人员区分为行政执法人员、执法辅助人员和机关行政人员三类。提高行政执法人员的任职条件,解决目前行政执法人员伍大、门槛低的问题,提高队伍素质,提升执法能力,就是要让执法辅助人员、行政管理人员围着执法人员转,全体执法机关工作人员围着办案转。

   (四)鼓励执法人员参加国家司法考试,最大程度发挥公职律师作用

公职律师是在国家行政部门设立的政府律师,针对政府行政管理提供法律服务,由政府支付薪水,具有身份的双重性。公职律师制度是在世界上通行的做法,已在美国、英国、香港等多个国家和地区建立,在我国,这一概念首次于1993年12月26日司法部发布的《关于深化律师工作改革方案》中被提出,2002年该制度在我国正式建立,作为促进民主法治建设的大胆尝试,已陆续在各地开展了试点工作。从近十余年全国各地的试点经验上看,有些试点存在因政府部门建立公职律师而造成机构重叠的矛盾,因此我们可以将其与行政执法人员转向法律职业这一任务相结合,利用现有资源,鼓励已有的行政执法人员参加国家司法考试,将其转化成为公职律师,并采取分散设置的方式,即将其保留在原职能部门。这种模式体现的优势表现在,这些行政执法人员成为公职律师以后,既具备了律师资格,对本部门的法律法规、工作流程上也优于其他法律工作者,在重大行政决策和日常监管执法中,能更好地提出意见,更好地发挥在规范具体行政行为、防控执法风险等方面的作用。

(五)深化行政执法人员责任制度,健全行政执法监督机制

行政责任制度是现代民主政治的基本制度之一,其基本要求是行政执法人员在享有与其职位相适应的权力的同时,应当承担与权力相适应的责任。长期以来,对于行政执法权力的制约一直是全国乃至全世界政治体制更待解决的难题。行政执法人员转向法律职业对行政执法人员的要求必然提升,为了避免行政执法人员达不到法律职业要求的结果,也为了判断行政执法人员转向法律职业的成果如何,面对行政执法权的日益扩大,必须确立一条法律界限对行政执法权予以监督,对于行政执法进行事前预防和事后惩戒,保障转化得以实施。

 

.行政执法人员转向法律职业的路径

行政执法人员向法律职业转化的关键是提升自身素质,教育是最佳路径。目前众多行政执法部门已经有意识地开展了很多形式的培训,但由于行政执法人员往往缺乏法学理论的基础教育,而且此类培训一般时间较短,加之参加培训者本身不够重视,导致知识积累不扎实,培训效果不明显,如果不对过去陈旧的行政执法培训模式加以改变,就无法通过培训和教育机制推动行政执法人员转向法律职业。

目前我市的行政执法人员的教育和培训工作中,从培训内容上看,多是单一的法条培训,教育和培训的知识也未能与时俱进,解决现实工作中存在的问题,与法律职业所要求的法律素养、政治素养、业务技能相比,无论从培训内容的深度和广度上均存在着巨大的差距;从培训方式上看,培训工作流于形式化,师资力量欠缺,对于行政执法人员不区分工作类别和工作能力高低,统一进行基础类法条培训,而且教学方式上依然采取传统的教师授课,学生听讲的模式,未能与实际工作和现代科技接轨。

对于行政执法人员的教育和培训和法律职业接轨的问题,应当从内容和方式上寻找突破,具体而言有如下几个方面:

  (一)制定新的培训模式,并引入有效的激励和惩罚机制

首先,仿照国家法官学院办学模式, 建立行政学院专门的职业培训机构,承担岗前培训和继续教育的职能。根据工作内容性质的不同设置合理的职前预备期,再根据阶段的不同形成以初任培训、晋级培训、续职培训为主,其他培训方式为辅的培训模式。初任培训是各级行政执法部门对新加入行政执法队伍人员的培训,培训内容应包括政治思想理论、法学基础知识、职业道德、岗位基本职责以及基本的法律解释能力、法律推理能力、证据运用能力、庭审辩论能力、行政执法文书制作能力等业务能力。晋升培训的对象是准备晋升的执法人员,通过该培训使其具备应对更复杂社会问题的能力,因此培训内容包括法律思维、前沿理论及社会难点问题,新型、复杂、疑难案件的法律适用;续职培训是指所有针对在职行政执法人员的定期培训,除了巩固政治思想理论、职业道德以外,要重点突出业务能力的培养,同时培训内容较前两类要更具体、实用、与时俱进,结合案例教学,并对新的法律法规及司法解释加以关注。其次,在培训结束后组织考试,对培训成果进行验收,将学习成绩作为任职晋升的重要依据,同时建立适当的惩罚机制,大力促使部分行政执法人员从根本上转变态度,提高其对依法行政这一理念的重视程度。

   (二)通过与高校开展合作的方式,加强对行政执法人员的法制教育和岗位业务培训。

将本地高校打造成为依法行政培训基地,建立高校学生和行政执法人员交流制度,一方面给将行政执法人员提供更多在高校接受在职深造的机会,能够用一段较为长且完整的时间系统地夯实法学理论知识,充分理解工作中需要运用的法律从何而来,如何能更好得运用。另一方面给高校学生提供理论学习的实践基地,将其看作未来行政执法队伍的储备力量,充分将理论与实践相融合,在学生、学者、行政执法人员进行交流的过程中,弥补单一的理论研究或实际执法导致的偏见。

   (三)建立网络教学平台以及法律资料数据库

当今社会已步入大数据时代,知识信息的更新速度日新月异,如果我市的行政执法人员培训依然采取传统方式,培训内容无法及时更新,必然导致知识与社会脱节,并且消耗极大的时间和经济成本。网络教学平台和数据库可以及时更新知识,方便快捷,作为法律职业代表的法官、律师职业已经在全国范围内推行教学培训网络平台化,作为意欲转型的行政执法机关,也应积极推进网络数据与培训教育的结合。

除此之外,网络教学可以弥补师资力量可能存在的短板,极大的丰富教学内容。同时,因为网络课程可以采取丰富的授课形式,更有利于被培训人员知识的掌握。被培训人员可以不受时间与地点的限制,随时进行培训和学习,培训组织者和参加者的时间和经济成本也都将因此极大降低。

 结语:“十三五”时期,是大连实现转型跨越,与全国、省、市同步建成小康社会奋斗目标的决胜期,建设一支德才兼备的高素质法治工作队伍至关重要。行政执法人员转向法律职业,总的来说,要遵照法律职业的发展规律,复制成功经验,并在此前提下,结合自身进行创新,最终与法律职业接轨。

大连市人民政府法制办公室 主编
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