2017年 第 8期 (总第120期)

《大连市全面推进依法行政(法治政府建设)规划(2016—2020年)》理论课题研究成果专辑

 

 

专题四:

 

规范权责清单中类行为的行政裁量权的操作指南

 

  一.行政裁量权的法理分析

  (一)行政裁量权的概念

行政裁量权是行政权的重要内容,广泛存在于几乎所有行政领域。什么是行政裁量权?不同国家、历史时期,对行政裁量权的认识或许并不相同。在德国,行政裁量权是指行政机关经由法律的授权,在法律规定的构成要件实现时,可以决定是否使相应的法律效果产生,或者产生何种法律效果。姜明安教授认为:“行政裁量权是法律法规赋予行政机关在行政管理中依据立法目的和公正合理的原则自行判断行为的条件,自行选择行为的方式和作出行政决定的权力。”辽宁省人民政府于2011年1月20日颁布的《辽宁省规范行政裁量权办法》第二条规定,“本办法所称行政裁量权,是指行政机关在法定职责范围内,依照法律、法规、规章和其他规范性文件,规定的条件、种类和幅度等,自主决定处理行政事务的权力。”

虽然对行政裁量权的理解各有侧重,表述也不尽相同,但概括而言,对其实质理解存在以下共性:第一,是执法主体在执法时根据实际情况待定处理的权力;第二,行政主体不能任意设定裁量,而是经过法律的授权或默许;第三,权力要受到限制,其使用应以法律法规为依据,遵循立法精神和公平合理的原则,不能随意使用;第四,行政主体可以按照法定的选择项决定是否作为,或是如何作为。鉴于此,笔者对于“行政裁量权”做出如下定义:行政主体遵循法律的意图,做出合乎实际的判断,依法自行作出行政决定的权力。

  (二)行政裁量权的种类

大连市政府公布的权责清单中,具体行政行为包括九种:行政处罚、行政许可、行政征收、行政检查、行政确认、行政奖励、行政强制、行政给付、行政裁决。这九种行为均涉及行政裁量权,总体上可分为两大类:依申请和依职权的行政裁量权。

   1.依申请的行政裁量权

依申请的行政裁量权,是指行政主体只有在行政相对人提出申请后才能被动实施的具体行政行为。其具有下列特征  

(1)依申请的行政裁量权以行政相对人的申请为前提,行政主体一般不能主动采取有关行为。

(2)依申请的行政裁量权是一种授益性行政行为,行政主体根据行政相对人的申请赋予其一定的资格和利益。

(3)依申请的行政裁量必须依法定条件和程序作出。由于其授益性和资源的有限性,行政主体在作出是否予以批准、许可、同意、认可等决定时,必须严格按照法定条件和法定程序进行。该行政行为主要包括五个程序:提出申请、申请的要件审查和受理、审核、批准或者拒绝申请、对不予批准的救济。

(4)依申请的行政裁量是一种要式行政行为。行政相对人的申请和行政主体的答复都必须依照法定的方式、方法和程序进行。

 

具体而言,上述权责清单中行政许可、行政确认、行政奖励、行政给付、行政裁决属于依申请的行政裁量权。

   2.依职权的行政裁量权

依职权的行政裁量权,是指行政主体无需行政相对人的申请就能根据自身的行政职权主动实施的具体行政行为。其具有下列特征。  

(1)法定性。依法行政是行政法的首要原则,依职权的行政裁量权也不例外。法定性的要求体现在:行政职权的设定必须由法律法规予以规定;依职权的行政裁量权必须在法定的职权范围内以法定程序进行。

(2)主观能动性。由于行政主体肩负管理社会、实现公共利益的重任,现代法治社会不仅要求行政行为合法进行,而且要求行政主体积极的采取措施来实现行政管理的目标。与依申请的具体行政行为相比,依职权的行政裁量更注重充分发挥行政主体的主观能动性,裁量的空间更大。

(3)强制性。与依申请的具体行政行为相比,依职权的具体行政行为具有更大的强制性,这是依法行政原则的要求,也是由依职权的行政裁量权法定职责性决定的。

(4)时效性。在依职权的行政裁量中行政主体的法定职责和更大的主观能动性决定了依职权具体行政行为的及时、快捷性。行政主体应及时捕捉社会的行政需求,迅速地采取有效措施,来促进相对人合法权益的实现。

具体而言,上述权责清单中行政处罚、行政征收、行政检查、行政强制属于依职权的行政裁量权。

  (三)行政裁量权规制的重要性及其必要性

行政裁量权规制是指立法、司法、社会主体等外部主体和行政主体自身为确保行政裁量权的合法合理性,对其实施主体、过程、结果进行规范和制约的行为。依据规制主体不同,分为外部规制和行政内部规制。外部规制是基于外部监督的思想而确立的立法机关、司法机关对行政裁量权的规制。行政内部规制是指政府从制约内部行政行为的角度出发,根据相关的规定,对行政行为的公正性、合法性进行的督检,以保证行政目标的实现,也称行政监督规制。由于我国从传统计划经济体制向市场经济体制不断调整,行政机关一直保持较强的社会管理职能,因此,从实际出发,不断加强行政监督规制是重要的一环,也是本文探讨的重点。

任何裁量权都可能被滥用,因此,对任何权力都应当有某种法律控制。为保障大多数人利益不受侵害,法律让政府主管部门有一定行政裁量权,但行政裁量权有双面性,既能够提高执法者的积极性,也面临着被滥用的威胁。

实践中,执法者经常会任意使用裁量权。不按照法律意图、不考虑裁量基准、不顾现实情况、追求个人利益等都会造成裁量滥用。裁量权被滥用,与立法的初始愿望相反,危害到正常的法律秩序,会产生非常不好的响。主要表现在:一是公民的正当权益被侵害,社会秩序被扰乱;二是容易导致腐败;三是对法律的尊严与权威有损害;四是产生严重的特权思想。为了避免行政执法主体按照个人的喜好来使用裁量权,因此需要合理限制其使用。

   二.行政裁量权行政监督规制的现状及经验

综合我国现有的行政裁量权行政监督规制实践发现,湖南省、福建省、山东省在行政裁量权行政监督规制实践中,创新性的采用了权力运行全程规制模式、行政裁量标准规制模式、行政执法责任制规制模式,丰富和发展了我国行政裁量权规制的研究,充分发挥了行政监督的主动性、及时性、专业性、同步性、全面规制行政裁量权的优势。

  (一)湖南模式—权力运行全程规制模式

湖南省通过控制源头、建立规则、裁量检查制度、裁量绩效评估四个基本制度对权力配置、权力运行过程、权力结果评估角度规制行政裁量权运行的全过程。

    1.控制源头—裁量主体监督

《湖南省规范行政裁量权办法》明确规定,行政裁量主体应向市场化、民主化和专业化方向发展,所有必要的裁量权都应停留在既定的界限内,去除不必要的行政裁量权。

一方面,行政裁量主体由行政主体转向市场,政府应放松管制和撤销管制机关,政府将管理职能放归市场,精简管理职能部门,限定行政职能。行政主体在行政管理活动中理应被排斥在市场机制、非政府组织、个人能合理自行充分有效发挥作用的地方。

另一方面,行政裁量主体应由单一的行政裁量决策主体转向多元的行政裁量决策主体。行政主体应尽可能畅通和扩充相关利益的参与渠道,行政主体裁量时,必须考虑到所有参与行政政策决定的利益,确保裁量决定维护了大多数人的利益。行政裁量权的合法性基础来源于各利益相关主体的博弈而产生的合意,在行政决策中,以公众的民主参与和行政决定的实质民主性来限制行政裁量权的滥用。

    2.执行指导监督—规则制度

行政监督机构应建立健全门类齐全、明确严格的行政规章制度,并突出标准化表格作用,替代立法机关具体细致的立法。行政监督机构认为行政主体除应遵守合法性原则、平等对待原则、排除干扰原则、比例原则、先例原则还应满足其他的特殊行政规则的监督规制。合法性原则要求裁量行为必须在法律法规规定范围内,裁量的行使必须符合法律的目的。平等对待原则要求不偏私、不歧视的公平公正裁量。比例原则要求裁量手段必须和裁量目的相匹配。公开原则要求,行政裁量权行使程序是否公开透明,行政客体能否全程参与裁量过程,裁量结果是否公开。

    3.执行过程监督—裁量检查制度

《湖南省规范行政裁量权办法》明确规定,行政监督部门应严格执行裁量检查制度,具体通过以下措施来实施:

 1)行政层级检查监督

人民政府和上级行政监督部门应积极实施检查监督,及时预防、纠正违法或不当的行政裁量行为,并在系统内部实时通报滥用行政裁量权的行为。行政层级监督范围包括:一是行政裁量权相关的规章内容的监督,严格审查各部门制发的行政裁量权规章或规范性文件以及行政措施;二是具体要素监督,对行政裁量基准执行、行政裁量依据、目的等具体要素进行专项监督检查,监督裁量部门是否履行法定裁量情况,是否存在越权作为或者不作为的违法问题;三是行政裁量文书、票据、证件、标志备案情况以及行政处罚钱物使用状况。为保障检查效果的实现,行政层级检查机关应将每次检查的结果进行汇总、综合和评价,并把评价结论作为一项重要内容与执法机关及其公务人员的年度考核相结合。

2)行政监察机关调查监督

《湖南省规范行政裁量权办法》规定设立市民举报监督热线与网络监督平台,成立监审室,行政监察机关接到公民、法人或者其他组织投诉举报后,依照职权在开展调查监督后,在60内做出处理决定,并将处理结果告知投诉人、举报人。行政监察机关在调查监督中,有权查阅、复制与监察事项相关材料,且必要时可以提请相应机关予以协助。行政监察机关通过实事求是、客观公正调查核实,做出责令被监察客体做出解释和说明并停止违法、违纪行为、暂停行政职务等决定,按时合理向申诉人、裁量主体下达书面调查报告和决定裁量检查结果。

    4.裁量结果监督—裁量绩效评估制度

 湖南省通过完善的绩效评估体系确保行政裁量权的效能和公正。上级行政机关通过建立涵盖可量化的“硬指标”和以公众满意度为核心的抽象“软指标”的综合性绩效评估指标体系和目标考评体系,开通行政裁量权监督的电话专线、互联网等监督平台广泛接受人民的评议与监督。同时,将行政裁量权的运行绩效评估结果与合理适度的评估标准进行比照,系统地对裁量行为进行评估,在一定程度保证政府行为的绩效。

  (二)福建模式—行政裁量基准规制模式

行政裁量基准(下称裁量基准)是指行政执法部门根据适用规则确定并实施的行政执法的具体标准。福建省政府从制定公布细化统一裁量基准入手,要求所有的行政裁量权都应严格遵循裁量基准,行政裁量基准指导行政裁量权的执行、评估、政策调整这一全过程,以达到规制行政裁量权的滥用,规范行政裁量权的使用。

    1.制定裁量基准,全面清理法规

如厦门市湖里区城市管理行政执法局统一制定了行政处罚裁量基准,按照基准要求全面清理本单位36部法律、法规,细化行政处罚裁量基准1085项;福建泉州通过制定统一明码标价的罚款“公式”,如按照10万元X(超标权重A+排水权重,B+违法权重C+行业权重D) / 100确定罚款数额;或者是通过将裁量合理划分细化为不同等级,做到具体问题具体分析,保证裁量实质公平公正,如泉州商务主管部门对依违法注入物质的生猪经营者违法所得的处罚细化为“情节轻微”、“情节一般”、“情节严重”三级,何一级再细化成A. B. C三等,三级九等对应严格的细则和处罚标准,同一个项目同等情况,将面临统一的罚款额度。

    2.实施行政裁量基准

为确保行政裁量标准的实施,福建省厦门市共采取以下措施:一是,确立规制行政裁量权的领导体制,即“市、县两级同步开展,分级负责”,要求各级各部门要密切配合,积极开展裁量规制工作的实施;二是,明确各监督主体的职能权责,行政层级监督部门、专门监督部门以及法制办在开展行政裁量权规制工作时必须遵照省政府的统一规划,严格按照既定的行政职能划分开展工作,防止规制无序、空白或者交叉现象出现,确保行政裁量规制规制有序进行;三是,依照比例原则、妥当性原则、客观性原则等标准制定了裁量公式。四是,采取先试点后稳步推进裁量改革路线,走渐进改革路线,保证裁量规制及时整改在试点过程中发现的问题,及时完善行政裁量权的规制实践。

    3.流程再造规制

各试点单位在确保行政裁量权合法合理的前提下,简化裁量程序,绘制统一规范化流程图,且在政府职能相关网络平台依法公开公示,如漳州市物价局绘制的行政裁量流程图中要求每个裁量环节必须载明权力行使主体、裁量条件、裁量时限、裁量具体流程、行政裁量主客体的权利义务、监督渠道,使得权力行使应严格按照既定路线行使。

   (三)山东模式—行政执法责任制规制模式

山东省淄博市政府从2005年8月到2006年8月开展了以行政执法责任制为核心的规制行政裁量权的探索与实践。淄博市把实施严格的行政责任制和行政过错责任追究制度,具体措施具体包括:

    1.明确规定行政主体的职能范围

限定否认行政裁量权存在的领域,明确不同行政主体的职能范围,特别是在行政职能重复交叉地带,划分行政主体各自的权责范围详细规定了在实施行政裁量各个环节中的承办人、批准人、单位负责人的职能范围和责任划分等。

   2.行政主体应对结果负责

在完善的绩效评估体系基础上,将其与行政执法责任制相联接,行政机关及其工作人员越权和滥用行政裁量权的行为要贯彻责任自负原则,必须要对结果负责。明确规定了追究过错责任的主体所承担的责任。这避免了行政官僚体制下各层级各行其政、逃避责任等现象,以及可能带来的权责不清、责任追究难等问题,对结果负责会提升行政裁量主体的结果意识,确保裁量责任明确。

    3.实施严格的行政问责制度

通过制定相关法律法规,明确规定裁量行为被撤销或未制定裁量基准和案例以及其他违法行为,应给予行政处理和处分,追究裁量主体行政责任和法律责任。以淄博市国税局规定为例,一个季度三次被认定为滥用行政裁量权的应被调离岗位,并对行政裁量主体实施严格的直接责任人问责和连带责任问责,依法作出经济处罚和行政处罚。通过“权责统一、违法必究”的行政问责监督保障行政裁量权合理使用。

 

       

  

大连市人民政府法制办公室 主编
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