2017年 第 6期 (总第118期)

《大连市全面推进依法行政(法治政府建设)规划(2016—2020年)》理论课题研究成果专辑

 

专题二:

 

政府规章实施的后评估操作

 

随着我国社会、经济、文化、政治等各方面的发展以及法律体系的初步建立、依法治国理念的深入人心,以及民众参与意识的增强,当前地方立法及依法治国的过程中所急需解决的不再是空白领域急需法律调整的问题,而是如何提高已制定法律法规的质量,检测法律法规的实施效果,使之更符合实际、更具有可操作性的问题。可以说,当今立法的核心任务已经开始从建立新的法律体系向立、改、废并举的时代转变。

2004年,国务院《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称《纲要》)明确提出“建立和完善行政法规、规章修改、废止的工作制度和规章、规范性文件的定期清理制度。要适应完善社会主义市场经济体制、扩大对外开放和社会全面进步的需要,适时对现行行政法规、规章进行修改或者废止,切实解决法律规范之间的矛盾和冲突。规章、规范性文件施行后,制定机关、实施机关应当定期对其实施情况进行评估。实施机关应当将评估意见报告制定机关;制定机关要定期对规章、规范性文件进行清理”,这标志着政府规章实施的后评估制度在国家制度层面得到了首次确认,使政府规章实施的后评估制度成为了各界积极探索的热点。2011年,国务院新闻办公室发表的《中国特色社会主义法律体系》白皮书进一步提出要“建立健全立法后评估机制,不断提高立法的科学性、合理性,进一步增强法律法规的可操作性。”可以说,探索建立、完善政府规章实施的后评估制度是政府法制工作深入贯彻科学发展观的一项重要举措,也是今后政府法制工作面临的一个重要课题,是一项值得深入研究并切实操作的重要内容。

 

政府规章实施的后评估的概念及特征

国务院《纲要》出台后,各地各部门陆续出台了一些有关政府规章实施的后评估的规定,定义了政府规章实施的后评估的基本概念。如2010年7月国土资源部发布的《规章和规范性文件后评估办法》规定“规章和规范性文件后评估(以下简称后评估)是指国土资源部制定的规章和规范性文件实施后,依照本办法规定的程序、标准和方法,对其政策措施、执行情况、实施效果、存在问题及其影响因素进行客观调查和综合评价,提出完善制度、改进管理的意见的活动。”

与此同时,各地政府相继出台的一些关于后评估的文件也对其概念进行了相应的规定,如2008年广东省政府出台的《广东省政府规章立法后评估规定》规定“本规定所称政府规章立法后评估(以下简称立法后评估)是指政府规章实施后,根据其立法目的,结合经济社会发展要求,按照一定的标准和程序,对政府规章的立法质量、实施绩效、存在问题及其影响因素等进行跟踪调查和分析评价,并提出评估意见的制度。”

从以上相关规定的定义不难看出,政府规章实施的后评估的特征如下:

第一,后评估方法的专业性,即开展政府规章实施的后评估的方法是综合、多元的,具有较强的专业性,需要根据政府规章的内容、目的及社会发展水平开展;

第二,评估制度主体的多元化,即不仅包括制定主体,还包括实施主体、社会公众等;

第三,后评估内容的全面性,即政府规章实施的后评估,不仅要评估政府规章本身的合法性、合理性、执行性,还要评估政府规章的成本效益、社会认同等;

第四,后评估结论的实用性,后评估的结论为政府规章的继续实施、修改、废止的重要依据,行政执法机关应当根据评估反映出来的问题,对执法行为进行相应调整;

第五,后评估制度是一个动态的过程,即不是仅仅一次评估,而是要根据实际情况进行多次评估,随时更新规章内容;

第六,后评估对象的特定性,即其对像是已经颁布实施了一定时间的政府规章;

第七,后评估过程的公开性,即政府规章实施的后评估要遵循公众参与的原则,评估过程是公开、透明的,要广泛吸收社会公众、专业人员参与。

 

政府规章实施的后评估制度在部分国家的产生过程及意义

在美国,20世纪80年代以前,立法后评估问题已经开始受到关注,《美国联邦行政程序法》要求各行政部门赋予人民提出制定、修改或废止规章的建议权。随后1980年的《灵活规制法》要求联邦各部门要对大量小企业产生重大影响的规章进行定期的评估。1993年后国会通过了《政府绩效与结果法案》,标志着立法后评估制度的确立。

在英国,20世纪80年代以前,立法的后评估制度在个别公共部门运用。1985年出台的《放松负担白皮书》要求所有政府部门提供关于各个规制的成本评估,该举措使立法后评估制度得到关注。1994年出台的《减少国家干预经济和执行法案》规定了法律制定、修改、废止的快速程序。1998年提出了规章评估的五个标准。

在德国,20世纪70年代政府就开始了立法后评估制度的探索,并于2001年发布了《立法效果评估手册》以及一系列相关的规定,如《立法工作指南》、《联邦部委共同议事规程》等。

基于各国对政府规章实施的后评估制度的重视,不难预料其对我国也将具有非常重大的意义:

第一,政府规章实施的后评估是提高执法水平的需要。通过后评估制度的执行,规章的质量问题及执行问题可以被挖掘,执法成本能被体现,成本和效果也能被进一步比较,通过采取适当的措施,政府部门可以降低执法成本,提升执法效果。同时,作为评估主体之一的执法机关,执法人员通过参与评估能够更加深刻地认识和理解政府规章,从而使其执法水平得到不断的提高。

第二,政府规章实施的后评估是社会发展的需要。随着社会变迁步伐的加快,高新技术的迅猛发展,经济体制改革的深化以及政治体制改革的推进,我国在改革开放之初颁布的很多法律文件已经无法顺应时代的需求。社会在不断发展,政府规章也应随着时代的发展不断完善。

第三,政府规章实施的后评估是完善立法质量的需要。在社会主义法律体系已基本形成的当下,以数量为目的的立法已无法顺应已不合时宜,立法的质量应成为当前立法的重心。规章的后评估可以让政府清晰的看到规章的实践效果,也能及时弥补存在的缺陷。

最后,政府规章实施的后评估是扩大民主参与的需要。规章的后评估制度也是一项社会参与度很高的民主政治工作。规章后评估在确定方案、评估实施及结评估总结各阶段中,都有包括行政相对人及利害关系人在内的社会公众的参与,广大学者、法律工作者也能够以他们的专业知识为规章后评估献言献策。另外,公民通过参与后评估工作,法治观念及对法律的认同感也得到增强,有利于和谐社会的构建。

 

对政府规章实施的后评估操作的若干构建建议

对于政府规章立法后的一个高质量的评估在很大程度上是建立在科学合理的评估制度上的。各地出台的相关办法有非常重大的借鉴意义,如根据苏州市出台的《苏州市规章立法后评估办法》,评估包括立法前评估和立法后评估。具体做法包括:首先,要求各部门每年提出立、改、废计划;其次,提出后对计划进行评估;第三,有专项经费(包括立项、调查、数据分析等);第四,通过新闻媒体、网站等公开征求意见;第五,召开座谈会、听证会、专家论证会等;第六,形成后评估报告。从各地的经验可见,进行的评估群体应该具有的多样性,评估包括定期和不定期评估,应向普通公众、专家教授等各个人群征求意见来确认评估标准,做到合理合法、快速有效。另外,所确立的程序在统计数据收集的过程中应当确保信息的客观性,完善性和实效性,同时做到收集过程的合法合规。具体包括以下方面:

(一)定期与不定期评估

定期评估是指由规范性文件具体规定的制度。定期评估时是由特定机关在一定期限之内对该制度做出评估并确认是否继续适用或修订、废止。定期评估包括:

1、无法定期限的定期评估,即对文本或者设定的某项制度进行定期评估,但并未明确具体期限和时间的评估制度;

2、有法定期限的定期评估,即对其自身或者其设定的某项制度定期评估,并且具有实施期限的定期评价制度;

3、非法定的定期评估,指具有法律、法规、规章制定权的国家机关,依据国家有关文件要求,形成日常工作制度,规定在法律、法规、规章实施一定期限后,对其进行评价。

不定期评估是指根据情势变化,由具有法律、法规、规章制定权的国家机关决定,临时动议对已经制定的法律、法规、规章所进行的立法评价。这是目前运用广泛、影响力最大的一种立法后评估制度。不定期评估的一种常用方式是由国家统一部署的包括全面清理和专项清理的突击性立法清理活动。

(二)评估主体多样性

关于评估操作的主体要在权威性、专业性、客观性及效率性的基础上实现多样化。并不局限于规章的制定和实施机关,而扩大到普通群众、专家学者等各个人群主体。

国务院《纲要》等文件已经提出了推动公民参与法规、规章的制定工作。特别是近年来,在公众参与立法活动的广度和深度方面已经有了显著的提高。然而在政府规章实施的后评估工作中,目前公民的参与度还有一定的差距。因此,应当促进公民参与政府规章实施的评估,应当赋予公众评估的建议权,应当确保普通群众参与评估的有效性,并将公众满意度作为政府绩效评估的指标之一。

同时,由于独立机构拥有大量的法学专家和法律实践工作者。这些专家学者做出的评估更有利于保证评估结果的客观真实,且能更直接的反映社会基层。

(三)明确评估标准

政府规章实施的后评估操作的其中一项重要内容就是建立明确的评估标准,这是为政府规章的后评估提供一个具有可操作性的尺度。评估标准对于评估结果有直接影响。

具体的评估标准可分为八个方面:

合法性:从本质上讲,合法性是立法文件必须符合客观规律、充分反映民意、科学理性、基本价值理念等。从形式上讲,合法性是立法文件必须符合立法权限、符合立法程序、不违背上位法的规定等。具体包括立法依据合法、符合法定权限、符合法定程序及立法内容合法。

合理性:在进行合法性评估的基础上,应当同时进行合理性方面的考量,具体包括目的的正当性、最小侵害性、平等对待、符合公序良俗及与改革的同步性。

实效性:实效性是指所制定的立法文件在其具体实施过程中所带来的社会效果,也就是设计的制度在实施中的实现程度。具体包括行政执法的有效性、守法的有效性、与社会经济发展的相适应性及专业管理制度的有效性。

协调性:立法之间的协调性是以合法为前提的,评估立法之间的协调性可以考虑相关同位法之间的协调性、配套规范性文件的协调性及立法文件与其他公共政策之间的协调性。

立法技术性:立法技术是指依照一定的体例,遵循一定的格式,运用恰当的词语,以显示立法原则,并使立法原则或国家政策转换为具体法律条文的过程。具体包括文本结构的完整性、内在逻辑的严密性及语言表达的准确性。

专业性:专业性典型地体现在所立之法的专业技术规范、专业技术标准等管理制度上,具体包括科学性及可操作性。

成本效益:好的法律一定是能节约施法成本与守法成本,有利于百姓,为社会带来多种效益的制度规范,具体可以考虑执法成本、社会成本与社会效益之比、守法成本与违法成本的比较及管理制度的投入与产出。

社会认同:只有当社会公众对该部立法文件采取认同的态度,具体法律制度才能得到有效实施。具体可以考虑对基本制度的知晓率、对立法制度的认可度、对行政执法效果的评价及自我守法情况的评价。

(四)评估方法 

评估方法的选择对于科学的评估结论能够起到决定性的作用,同时也是评估工作科学化、系统化、规范化、程序化的有力保障。

在日本,评估方法的选择经常与评估对象的目标有关,例如调查问卷法多用于评估公民满意度。而英国的《规制影响评估指南》则提出成本与收益为基本的规章评估方法。英国财政部出台了《中央政府鉴定与评价绿皮书》,为中央政府部门进行成本收益分析提供指导。

从各国实践中,总体来说政府规章实施的后评估制度有以下评估方法:

系统分析法。在对规章进行评估时,综合考虑有关上位法、效力相同的其他规章以及配套制度建设情况,进行统一考虑、分析后再得出结论的方法。通过分析整体法律环境与规章个体的关系,及时发现和解决规章中存在的问题。

成本效益分析法。这是国务院《纲要》对评估方法的明确要求。其优点在于是定量分析,结论准确、有说服力。不过,政府规章实施的成本和效益大多是社会成本和效益,要进行量化计算比较复杂。

对比分析法。这种方法是将政府规章实施的实施前后的情况进行对比,从而分析实施效果。但应当注意的是,社会情况发生变化的原因是多方面的,文件并不是发挥作用的唯一原因。

(五)确定统一的标准化程序

一般来说,规章评估程序大体可以分为三个阶段。

首先是确定方案阶段。包括确定评估工作组人员构成、评估标准、评估范围、评估技术、准备数据收集计划等,这是评估开始后的首项工作。在设计评估方案时,要根据每一部规章不同的内容和性质,采用不同的评估方法和评估指标。

其次是评估实施阶段。即按照评估方案确定的内容,通过座谈会、问卷调查、征求意见等途径,收集各种信息和资料并加以分析研究。在评估实施阶段,信息收集要做到点、面结合,既要有总体、全局情况,也要有细节、微观情况;同时要注重信息的客观分析,对收集到的信息去粗取精、去伪存真,保证评估工作的客观公正。

最后是评估总结阶段。主要是完成评估报告,另外也要根据评估结论对规章规范做出修改、废止、继续实施等决定。

(六)评估结果的应用与处理

评估责任主体即立法机关应当根据评估报告和相关建议,及时对评估结果做出如下处理:

明令废止:经评估确认有违法情形的,地方性法规、政府规章的制定机关应当做出予以废止的决定。

需要明令废止的情形主要有:主要内容与上位法相抵触;已被新的地方性法规或政府规章代替;所依据的上位法已被明令废止或者宣布失效;主要规定超越制定机关立法权限;主要规定明显不适当或者不具有操作性;管理部门已经被撤销,且没有新的管理部门履行其职能;制定违背法定程序。

 

大连市人民政府法制办公室 主编
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