2017年 第 3 期 (总第115期)

 

充分发挥法律顾问作用

全面提升依法行政水平

—2016年大连市政府法制办行政应诉和法律事务工作综述

 

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确要求:“积极推行政府法律顾问制度,建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍,保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。”《决定》凸显了政府法律顾问制度在推进依法行政、加快建设法治政府、全面推进依法治国进程中的重要作用,也为政府法律顾问制度的建立提供了顶层设计。

近年来,我市紧紧围绕深入推进依法行政,加快法治政府建设工作,健全完善法律顾问制度,发挥法律顾问在制定政策法规、作出重大行政决策、签订各类合同、完善行政执法程序、规范行政执法行为、妥善处理涉法涉诉案件、推进依法行政等工作中的积极作用,取得了一定成效。

一、创新政府法律顾问新机制新方式,及时调整政府法律顾问队伍

根据十八届四中全会《决定》的顶层设计,建立以市政府法制办工作人员为专职政府法律顾问、公开遴选15位专家和律师作为外聘法律顾问的法律顾问队伍,为市政府依法行政和重大行政决策合法性审查工作提供了人力资源保障。举行了市政府法律顾问聘任仪式,为外聘法律顾问颁发聘书,召开政府法律顾问座谈会。举办全市政府法律顾问行政应诉、行政合同、PPP项目操作指南等工作培训,进一步提升政府法律顾问为政府提供法律服务的质量。

二、落实中央顶层设计部署,实现政府法律顾问工作扩面

按照中办发【2016】30号、《辽宁省人民政府关于推行政府法律顾问制度的意见》文件的要求,修改和完善《大连市人民政府关于推行政府法律顾问工作的意见》以及市政府法律顾问工作规则、大连市政府法律专家库等制度,并通过《大连日报》刊发《意见》和关制度进行解读,加强对政府法律顾问工作的规范。加强制度建设,完善以政府法律顾问为主的各项工作制度,不断细化完善政府法律顾问选聘、服务、付费以及评价等相关工作制度,为法律顾问工作顺利开展提供制度保障。通过积极督促和推动,市政府及14个区市县政府、先导区管委会以及30个市政府重要涉法工作部门建立了政府法律顾问制度,共聘请了23位法律专家、45个律师事务所(法律专业机构)、300余名律师作为政府法律顾问,全年提供法律顾问服务次数超过1700余人次。

三、充分发挥政府法律顾问,全面参与法治政府建设

增强政府法律顾问参与法治政府建设的广度和深度,让政府法律顾问全面参与法治政府建设统筹规划、政府立法、规范性文件审查、行政复议应诉、合同审查以及涉法事务办理等工作,尤其是发挥法律顾问专家的理论研究和律师的实践经验丰富等特长,全面开展关于大连市行政机关合同管理、中国(辽宁)自由贸易试验区法治保障及行政执法体制、大连法治政府建设状况、大连市与发达城市法治环境对比进行研究。试行政府法律顾问参加市政府领导决策、研究等工作会议,为市政府提供及时的法律服务保障。提请办制定重大行政决策合法性审查、未经复议诉讼案件办理、协调法律顾问提供法律服务、法律顾问服务费标准等10余项工作制度,为法务处开展工作提供了制度保障。全年共协调市政府法律顾问为提供法律法务210余人次。

四、严格界权与灵活处理相结合,确保市政府应诉工作依法有效进行

履行行政应诉的组织职责,积极协调当初涉案的单位代市政府应诉,对于职责不清的案件,及时组织相关部门召开会议研究,理清案件思路,明确各环节责任主体。对于我办指定代理有异议的单位,及时提请市政府确定代理人,对责任不清的历史遗留问题由我办代为应诉,保证案件顺利应诉。进一步提高各部门对应诉工作的重要性认识,充分协调市政府各相关部门共同做好市政府应诉工作。注重把握应诉工作角度,从市政府有无法定职责出发,避免将市政府陷入不必要的诉讼当中。同时,积极协调法院延期提交证据,采取提请管辖权异议等应诉技巧,为相关部门准备材料预留充分的时间。全年共处理以市政府为被告行政应诉案件60件,案件涉及总标的额近10亿元,已审结18件,42件在审

  五、兼顾质量和效率,保证市政府重大行政协议及时签订

转给我办审查的合同协议,有的因为领导在外地需要签订必须提交审查意见,有的因为特定事项发生急需在完成审查,给我办留出的工作时间都比较有限,甚至出现市领导等候我办法律意见确定后马上签署协议的情况。在这种情况下,抓紧高质高效进行框架性协议的审查,有的协议就在政府法律顾问单位立等可取,有的将政府法律顾问请到办内议即定,保证及时审查框架协议,确保不影响协议的签订。在审查框架协议工作中,结合具体工作内容研究市政府职责,在保证协议签订的前提下,减少对合同权利义务的具体描述,保证市政府的行为合法。全年共完成市政府与兴业银行、国家开发银行、德铁集团、比亚迪、中国远洋运输集团、火车头体育场、北京中医药大学以及地铁5号线PPP项目协议、特许经营协议等合同协议37件的审查,其中含涉外素的3件,所提法律意见均被市政府采纳,保证了相关协议的及时签订。

六、立足保障依法行政,确保市政府行政行为合法有效

坚持从大局出发,在保证充分发挥政府经济调节、市场监管、公共服务、环境保护等执行职责的同时,进一步明确市政府的决策主体、内容和程序,保证市政府行为合法。如研究旧区改造、火车头体育场改造协议、舰艇学院土地纠纷等工作中,准确把握市政府的主体地位,要求各相关部门积极履行职责,在保证达到公共管理管理目的的情况下,确保市政府行政行为合法。积极研究PPP项目、特许经营协议等新类型涉法事项的合法性审查工作重点,明确审查内容,保证合法性审查的顺利开展。全年完成市政府PPP项目授权论证、PPP捆绑土地合作模式研究、地铁4号线、春柳河污水处理厂二期PPP项目实施方案等重大交办法律事务的办理,妥善处理相关法律问题,为市政府决策做好参谋、助手和法律顾问。

七、开展重大行政决策合法性审查检查,为完善市政府重大行政决策工作制度奠定基础

完成了14个区市县政府和先导区管委会以及市政府44各部门工作部门重大行政决策合法性审查工作督查调研,检查了重大行政决策案卷,对各区市县政府和先导区管委会履行重大行政决策程序合法性审查提出了有针对性的指导、建议和意见,并形成区市县政府和先导区管委会以及市政府工作工作部门重大行政决策合法性审查工作2件通报。开展《大连市人民政府重大行政决策目录管理暂行办法》征求意见工作,为建立和完善市政府重大行政决策制度做好前期工作。

下一步,我们将继续完善政府法律顾问制度,加大工作力度,紧紧围绕市委、市政府中心工作,充分发挥政府顾问的参谋助手作用;增强沟通协调工作的主动性,发挥好桥梁纽带作用,积极主动地与政府相关职能部门沟通协调,为政府法律顾问开展工作提供便利条件;大力加强政府法律顾问自身建设,不断提高其政治思想业务素质,提高履职能力,为政府提供优质高效的法律服务。

大连市人民政府法制办公室 主编
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