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大连市人民政府法制办公室                   20181        

       

征收补偿方案是否属于行政复议受案范围

——李某不服某街道办事处征收补偿方案案

基本案情

申请人:李某

被申请人:某街道办事处

申请人不服被申请人作出的《某街道某村某地块房屋征收与补偿方案》,向XX区政府申请行政复议。

申请人认为,申请人在XX区某街道某村拥有合法住宅。20131030,申请人获知被申请人于2011510作出《某街道某村某地块房屋征收与补偿方案》。申请人认为,该具体行政行为的程序与实体内容均违法,侵害了其合法权益。因此,申请人请求确认被申请人作出《某街道某村某地块房屋征收与补偿方案》的具体行政行为违法,并予以撤销。

被申请人认为,2011515,某区政府对申请人房屋所在地块作出《房屋征收决定》后,被申请人在某村委会工作人员的协助下将《房屋征收公告》张贴在某村村委会进行公示,《房屋征收决定》明确载明“按某街道2011510制定并经政府讨论通过的补偿方案执行。”随后,被申请人向申请人在内的所有被征收人进行讲解、宣传,某村村委会也先后召开了村民代表大会和村动迁工作动员大会,大会上宣读了《某街道某村某地块房屋征收与补偿方案》,被申请人作出的《某街道某村某地块房屋征收与补偿方案》这一行政行为不属于具体行政行为,申请人不应就补偿方案单独提出行政复议申请。

行政复议机关认为,具体行政行为是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织在行政管理活动中行使行政职权,针对特定的公民、法人或者其他组织,就特定的具体事项,作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为,具体行政行为应当具备外部性。本案中,《房屋征收决定》和《房屋征收公告》已载明:房屋征收补偿标准按某街道2011510制定并经政府讨论通过的征收补偿方案执行。由此可见,被申请人作出的《某街道某村某地块房屋征收与补偿方案》并不直接适用于公民、法人,不具备外部性,仅是被申请人在房屋征收的准备阶段,按照上级部门工作要求所制定的内部文件,该行为属于行政机关的内部行为,不是具体行政行为。因此,复议机关认为申请人的行政复议申请不属于行政复议受理范围,决定驳回申请人的行政复议请求。

一审法院认为,《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十四条与第二十六条分别规定,被征收人对房屋征收决定、补偿决定不服的,可以依法申请行政复议,也可以依法提起行政诉讼。本案原告已在另案中对房屋征收决定提起行政诉讼、对补偿决定提起行政复议。被征收人对房屋征收与补偿方案不服的,是否可以申请行政复议或者提起行政诉讼,《国有土地上房屋征收与补偿条例》对此未予规定。被告驳回原告复议申请的处理结果正确。判决驳回原告的诉讼请求。

二审法院认为,《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十四条与第二十六条分别规定,被征收人可以对房屋征收决定及补偿决定申请复议或者提起诉讼,但未规定被征收人可以对征收补偿方案申请复议或者提起诉讼,因此,征收补偿方案不属于行政复议受案范围。本案中,二上诉人已经针对征收决定提起行政诉讼,并针对征收补偿决定申请行政复议,完全可以通过上述救济途径解决房屋征收补偿问题,被上诉人作出被诉的驳回行政复议申请决定符合法律规定,并无不当。判决驳回上诉,维持原判。

【焦点问题评析】

本案焦点问题在于征收补偿方案是否属于行政复议受案范围,征收补偿方案是否属于征收决定的内容,对征收补偿方案不服能否单独申请行政复议。

(一)征收补偿方案属于征收决定的内容。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条规定,市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。

1.征收与补偿是一件事情的两个方面。换言之,市、县级政府作出的“房屋征收决定”实际上包括两个内容,即决定征收、实施补偿。

2.制定征收补偿方案是征收决定的阶段性行为。决定征收房屋是一个多阶段的行政行为。所谓多阶段行政行为,是指在行政行为最终完成前,需要经过若干连续不断的阶段,各阶段不具有独立的法律意义,也即不产生独立的法律后果。制定征收补偿方案是市、县级政府作出征收决定的前置行为,是一个典型的阶段性行政行为。

3.征收补偿方案由市、县级政府制定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条并没有将征收补偿方案区别于房屋征收决定,而是说明“征收补偿方案”、“行政复议、行政诉讼权利等事项”是公告房屋征收决定时必须说明的内容。言下之意,这两者应是房屋征收决定的内容,均由市、县级政府最终确定。

(二)对征收补偿方案不服不能单独申请行政复议。

根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条的规定,当事人对房屋征收决定不服可以申请行政复议。作为房屋征收决定的重要组成部分,征收补偿方案自然属于行政复议审查的范围。需要讨论的是,当事人能否单独对征收补偿方案提出行政复议申请。

事实上,一旦市、县级政府作出房屋征收决定,那么征收补偿方案所适用的对象就是特定的、明确的,完全具备具体行政行为的特征,应属行政复议受案范围。因此,单纯就征收补偿方案而言,如果实践部门没有将其作为征收决定的内容,而仅仅是在公告时发布,那么,当事人完全可以直接以其为标的申请行政复议。但是,征收决定与征收补偿方案是不可分离的,补偿方案是决定的内容。从这个角度讲,当事人认为征收补偿方案不合法、不合理,只能就征收决定申请行政复议,由复议机关在审查征收决定时进行全面审查。

(三)申请人就征收决定提起行政诉讼,并针对征收补偿决定申请行政复议,可以通过上述救济途径解决房屋征收补偿问题。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十四条规定,被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的,可以依法申请行政复议,也可以依法提起行政诉讼。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第三款规定,被征收人对补偿决定不服的,可以依法申请行政复议,也可以依法提起行政诉讼。

本案中,两级人民法院均援引《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十四条与第二十六条的规定,说明被征收人可以对房屋征收决定及补偿决定申请复议或者提起诉讼,但未规定被征收人可以对征收补偿方案申请复议或者提起诉讼,因此,征收补偿方案不属于行政复议受案范围。本案中,申请人已经针对征收决定提起行政诉讼,并针对征收补偿决定申请行政复议,完全可以通过上述救济途径解决房屋征收补偿问题。

综上,征收补偿方案属于征收决定的内容,对征收补偿方案不服不能单独申请行政复议。且申请人已就征收决定、补偿决定提起诉讼或复议,可以通过上述救济途径解决房屋征收补偿问题,因此,征收补偿方案不属于行政复议受案范围。

 

【办案体会】

近年来,关于土地房屋征收补偿方面的纠纷日益增多,原因就在于政府在推进征收动迁、开工建设时可能存在违反法定程序、未在法定时限内履行法定职责等情形,甚至出现未与被动迁人达成安置补偿协议即违法强制拆迁的情形,极易产生矛盾纠纷。《国有土地上房屋征收与补偿条例》自2011121施行以来,很好地规范了国有土地上房屋征收与补偿活动,使过去房屋拆迁领域存在的众多突出社会问题得到改善。随着被拆迁人法律意识的提高,被拆迁人可申请行政复议、提起行政诉讼来救济自己的权利,具体可以对房屋征收决定、房屋征收补偿决定、强制拆除房屋甚至项目前期立项批复、规划许可等一系列行政行为申请行政复议或提起行政诉讼。因此,在处理行政复议、行政诉讼案件时,全力应诉是行政机关必须做到的,但应正视的是,依法行政是避免行政争议、避免行政机关当“被告”、避免行政机关败诉的根源,如行政机关依法履行法定职责,作出行政行为的证据确凿,适用法律、法规正确,符合法定程序,产生行政争议的可能性将大为降低,行政机关即使当“被告”,因其行政行为具有合法性,将有效避免败诉风险。

                      

                      

 

 

行政复议工作指导 二零一八年 第一期
大连市人民政府法制办公室 主编
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