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【宪法学习宣传活动】市政府法律顾问在法治政府建设、推进依法维护公民权利等方面的意见建议

日期:2018-11-19

【编者按】

为深入贯彻习近平总书记关于加强宪法学习宣传教育的重要指示精神,贯彻落实党中央关于深入学习宣传宪法《中共大连市委关于深入学习宣传和贯彻实施<中华人民共和国宪法>的通知》要求,按照市委和市法治宣传教育领导小组关于组织开展“尊崇宪法、学习宪法、遵守宪法、维护宪法、运用宪法”宣传教育活动的安排,市政府法制办开展了向市政府法律顾问征求本级政府在法治政府建设、推进依法维护公民权利等方面的意见建议活动。此次活动中,15名市政府法律顾问结合自身工作实际,从加强法治思维、提升立法质量、规范行政执法、促进政府依法全面履职等方面,积极建言献策,对我市法治政府建设提出了宝贵的建议和意见,具有很强的借鉴意义。现将市政府法律顾问所提意见建议(摘要)予以刊发,供大家参考借鉴。

      

本级政府在法治政府建设、推进依法维护公民权利等方面的

                     相关意见和建议                       

市政府法律顾问  翟云岭

一、对于关系到市民基本生活需求的领域,予以足够的宽容。

如为满足谋生需求的农副产品的买卖、体现城市文化的报刊售卖不是简单的禁止与限制,而是为其创造条件使其得以获得最为基本的生活来源,即如果某项行为被限制,则应当为其提供替代方案。

二、对于停车场的收费以及去向调研,并制定相应的规范性文件

(一)关于居民居住小区收费。依据《物权法》的规定,小区停车费用收取是否在扣除必要的管理费用之后,作为小区业主的收入,或者折抵为物业管理费用的一部分?

(二)对于利用公共道路划线收费。城市的道路属于国家所有,同时,此种形式的停车位费用的收取的投资与管理成本极低,而利润较高,因此对于停车收费的资格应当有一个公平的产生机制。另外,在扣除必要的成本之外,是否应当有一个国家与经营者的合理分配方案?

三、私家车限购的调研

随着私家车的不断发展,大连市的交通越发显得局促与拥堵,而大连市的地铁建设发展缓慢(比如建设速度大大低于同类城市的青岛),尽管政府持续保持投入到地面公共交通的力度,但是依然力不从心,不能以将来的限行作为唯一的手段,应当应当早做筹谋,研究限购的必要性与可行性。

四、增加大连市居民的福利

对于政府投资的收费项目,应当考虑到大连市居民为纳税人的事实,参考其他城市的做法,较之外地居民,应当实施让利优惠,这同时也增加了大连市居民的自豪感。

依宪行政背景下法治政府建设及推进依法维护公民权利

的四点建议 

市政府法律顾问  王子正

    一、加强政府机关各级领导和工作人员法治思维和依法行政能力建设

    1.通过培训、考核、奖惩等方式,使政府机关各级领导和工作人员逐渐形成法治思维,即在行使国家公权力时,无论是决策,还是执行,必须始终关注五个方面的内容,即目的是否合法、权限是否合法、内容是否合法、手段是否合法以及程序是否合法;必须强调:树立法治思维方式应当具有优先的位次,应首先按照法律的指引来思考和行动。对于公共政策的制定和实施而言,即使它被认为在政治上是有利的、在经济上是有收益的、在道德上是善的,只要它不具备合法性基础,就必须将其排除在选择范围之外。法治思维优先和合法性优先,是法治政府必须遵循的一种思维方式。

2.重视前沿理论学习,深刻理解依法行政能力三要素及其内在机理和逻辑关联:依法行政理念(核心)、相关法律知识(基础)、运用法律处理政务的技能(基本功)。理念是“道”,知识和技能是“术”,理念培育不能仅靠宪法法律条文宣讲,而是需要系统的理论学习,从理论的高度深刻理解和反思,才能内化于心,外化于形;知识可以培训和自修,技能则是在理念指导下实操知识而提升的技巧或技术。所以,树立依法行政理念是法治政府建设的难点、重点,是依法行政能力的核心、根本和关键。

二、充分发挥兼职法律顾问及法律专家库成员的作用

1.建立兼职法律顾问及法律专家库成员与社会公众联系制度,创新社会公众参与政府立法工作机制。目前社会公众直接参与政府立法工作的意识和能力有待提高,建议先通过现有兼职法律顾问和法律专家库成员分工包干的方式,将各自联系点的公众意见和建议反映上来,搭建政府与社会公众沟通的桥梁,这种间接参与的方式可能比较现实、有效。

    2.兼职法律顾问参与重大行政决策制定提供法律服务制度化。以书面文件明确界定各级政府和部门“重大行政决策”的范围;规定法律顾问参与“重大行政决策”制定的最低人数;说明不采纳法律意见的理由。

三、规范行政执法行为、治理乱检查乱罚款和行政不作为

    1.教育、培训执法人员;

    2.加强对行政执法的检查、监察;

    3.动员社会监督;

    4.严格依法依纪追责。

    四、健全、完善行政执法过程中对行政相对人知情权、参与权、表达权、监督权的保障机制

    建立、健全并全面实施行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核制度,推进文明执法,坚决杜绝粗暴执法、选择性执法,切实提高执法公信力和群众满意度。

关于市政府在法治政府建设、推进依法维护公民权利

等方面的意见

市政府法律顾问  裴兆斌

一、完善政府立法工作机制

科学配置立法资源,遵循立法法,明确政府立法权力边界和程序规定。通过公众意见征集、人大建议征询、政协民主协商,提高政府立法计划编制质量。强化大连市政府法制机构在政府立法中的主导和协调作用,重要行政管理地方性法规规章由政府法制机构组织起草,积极探索多个部门联合起草、委托第三方起草模式。加强大连市政府立法审查协调,完善综合性较强或者争议较大的立法草案的论证、协调、报告、意见反馈、暂缓审查等程序,维护立法审查协调工作的严肃性和权威性。坚持开门立法,增强立法工作透明度,所有地方性法规规章草案一律公开征求意见,内容涉及行业协会和社会团体的,可以委托其征集业内意见;涉及民生的,采取公开听证等方式听取公众意见。健全专家参与立法论证机制,所有地方性法规规章草案经过专家论证,涉及经济社会发展全局的重大立法项目,实行分领域、分专业的精细化论证。立法涉及重大体制和重大政策调整的,提请大连市委常委会审议。

二、健全政府立法后评价机制

对关系公众切身利益和公众关注度高的立法进行跟踪问效,重点对行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、机构设置、职能分工、经费保障等制度设计进行评价,作为立法修订和废止依据,从源头改变“重立法轻执法”现象。

三、加强规范性文件合法性审查

对报送备案的规范性文件进行实质性审查,完善规范性文件备案审查情况通报制度,确保区政府及市政府部门制定发布的所有规范性文件全部纳入备案审查范围。对涉及民生、社会关注度高的规范性文件实行前置审查,必要时采取座谈、论证、听证等多种形式广泛听取行政机关、社会组织和公众的意见,提高规范性文件制定质量。邀请专家、人大代表、政协委员参与规范性文件的评议、审查。认真办理公民、法人和其他组织提出的规范性文件审查建议,依法撤销和纠正违法、越权制定的规范性文件。

四、严格规范行政执法行为

完善行政执法程序。行政执法部门要结合大连市实际,依法细化执法流程,明确行政执法的每一个环节和步骤,完善行政执法告知、说明理由、回避、调查取证、听证、集体决定等制度。各级各部门要结合本地、本部门实际,改进行政执法方式。行政执法部门及其执法人员要坚持文明执法,尊重执法对象的人格尊严,做到举止文明,态度公允,用语规范。坚持管理与服务并重、处理与疏导结合,积极推行行政指导等柔性执法方式。加强行政执法和行政执法监督信息化建设,实现行政执法流程网上管理和监督,提高行政执法效率和规范化水平。健全行政执法案卷评查制度。行政执法部门要建立行政执法监督检查记录制度,健全行政执法案卷。县级以上政府法制机构每年要组织一次行政执法案卷评查,并针对评查中发现的问题,提出进一步规范行政执法行为的意见。

五、深入推行行政执法责任制

大连市各行政执法部门要根据法律、法规和规章的立、改、废情况,及时调整行政执法职责,明确执法机构、执法岗位、执法人员的执法责任,切实做到职责清晰、责任到位。各级行政执法部门每年要对行政执法机构、执法人员的执法情况进行评议考核,考核结果作为执法人员奖励惩处、晋职晋级的重要依据。健全行政执法过错责任追究制度,对不履行、违法履行或者不当履行法定职责,致使公民、法人和其他组织合法权益受到损害,造成不良后果的,要严格依法追究有关责任人员的责任。

六、健全重大行政决策公众参与机制

落实重大行政决策后评估制度,采取抽样检查、跟踪调查、综合评估等方式,主动了解利益相关方和社会公众对决策实施的意见建议,及时发现并纠正决策存在的问题。明晰决策主体和决策实施单位职责,建立重大行政决策全过程记录和立卷归档制度,健全确责、履责、问责的责任体系,明确追责处理程序,对违法决策、决策严重失误或者依法应当及时决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的,按照“谁决策、谁负责”的原则,追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。

七、建立健全政府法律顾问制度

加快建立由大连市政府法制机构人员、执业律师和其他法律工作者参加的市、区、镇街三级政府法律顾问体系。市、区政府及其部门通过设立法律顾问委员会、成立法制专家咨询委员会等形式,组织法律顾问、法制专家围绕重大行政决策、政府立法和规范性文件制定、疑难行政复议诉讼案件、重大行政合同、重大突发性事件等开展咨询论证和法律服务,促进依法办事,防范法律风险。积极推进国有企业、事业单位建立法律顾问制度。

八、健全政府内部权力制约和监督体系

强化部门内控风险防控机制,对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权,定期轮岗和流程控制。强化专门监督,支持审计部门依法独立行使监督权,对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖,探索建立重点机关和部门审计事项事前提醒制度,发挥内部审计机构的作用。严格监督政府部门预算编制、执行情况。严格落实行政机关负责人出庭应诉制度。

九、完善社会矛盾纠纷预防化解机制

强化法律在维护群众权益、化解矛盾纠纷中的权威地位,健全调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机结合、相互协调的矛盾化解机制,推进人民调解、行政调解、司法调解联调联动、相互衔接,引导社会组织、社会力量参与矛盾纠纷化解工作。建立政府负总责、政府法制部门牵头、职能部门为主体的行政调解工作体制,完善调解制度,规范调解程序,改进调解方式,增强调解效力。加强人民调解组织建设,重点做好与群众利益密切相关的交通事故、医患、劳动人事、婚姻家庭、征地拆迁、环境保护、土地承包经营、消费、物业等纠纷处理调解工作。拓宽仲裁服务领域,提高仲裁公信力。健全行政裁决制度,强化与行政管理活动密切相关的民事纠纷的处理职能。

十、加快诚信体系建设

推进政务诚信、司法公信、商务诚信、社会诚信和个人信用建设,建立覆盖全社会的诚信体系,推进企事业单位和个人信用基础数据库建设,规范信用信息应用。依法加强信用监管,建立守信激励和失信惩戒机制,促进全社会自觉遵守法律法规,形成守信光荣、失信可耻的社会氛围。强化社会保险基金监管,依法严肃处理恶意逃避参保义务、恶意欠缴社会保险费行为,依法打击骗取社会救助资金犯罪。引导和规制当事人自觉执行法院生效判决,完善并实施失信被执行人信用监督、威慑和惩戒制度。

 

关于政府依宪行政的意见建议

市政府法律顾问  罗力彦

   一、推动“互联网+”模式构建法治政府

    21世纪是信息爆炸的时代,也是被称为“第三次工业革命”。互联网的作用在人民日常生活中体现的格外明显,行政的高效效率原则也在推动着政府在行政、执法方面应充分考虑到便民性。在立法意见征集、行政审批、信息管理、信访情况反映等方面,让公众用已熟知的信息方式提出意见、积极建言,这也是在有限的条件下为公众提供了更为方便的方式。针对大连目前的情形,只有部分法院能做到信息化立案方式,其他法院仍在调整准备投入适用阶段,信息化更有利于节约司法资源,让有限的人力资源用在统计性、专业性的岗位上,既能达到司法成本降低又能减轻当事人诉累,使得公众更愿意以法律保护自己的合法权益,间接地维护了社会的稳定性。若要构建法治政府中“互联网+”的架构,还有一定阻却性事由存在,也面临着一定的困难。其要求政府充分了解在其工作范围内的整体布局,对其管辖范围内的下级政府有引领性的作用。只是就目前的情况来看,只能做到用互联网在各级政府中对自身的联通,达不到在各个级政府或是跨地域性质的共享资源联通机制,这也是我们需要切实面对的问题。

   二、增强行政机关人员执法透明性

    对于行政机关人员的执法素质与执法行为透明性提出更为严格的要求。近年来我国新媒体、自媒体行业对执法人员在执法过程中的非法行为极其关注,也让社会公众因执法人员的良莠不齐,对政府产生了芥蒂心,这对政府公信力的提高工作具有较大打击的反作用。在涉及公众切身权利的方面,首先要对执法人员组织培训,提高执法人员的综合素质和教育其在执法过程中如何规避风险,同时组建公平公正的审查机制与执法监督机制,另行通过公众参与以举报、控告的手段达到双管齐下的模式,全面落实行政执法责任制。

   三、建立对行政机关合宪性审查及救济制度

    宪法规定我国公民的最基本权利,但是实践过程中可能出现制定的规章、规范性文件违反宪法的情况,公民往往在此时无法通过宪法来维护自己的合法权益,建立宪法救济制度显得尤为重要。行政机关可以通过宪法救济制度来弥补立法上的漏洞。同时建立宪法实施和监督制度,行政机关在做出行政行为前要接受合宪性审查,对违反宪法的行为须予以追究和纠正,并且建立相关监督方案要符合行政机关人员实际工作,避免脱离实际。

   随着人们的法律意识的提高,维权意识的增强,人们遇到权益被侵害时,会运用法律武器维护自身的合法权益,人们常常会运用诉讼或仲裁的方式来解决矛盾纠纷。但是当宪法规定的公民基本权益被侵犯时,往往通过诉讼也无法得到解决。独立宪法诉讼制度的建立、单独的宪法法院的成立将会对维护公民基本权益提供了新的解决方式,也会对维护社会稳定起到一定作用。

    综上,依法治国的核心是依宪治国,依宪治国的重点是依宪行政,行政机关及其工作人员要以宪法为行政行为的基本准则,并且在实践过程中不断创新行政行为,保证宪法的与时俱进与活力,长此以往势必会对构建法治政府、我国的法制建设产生巨大推动作用。

关于法治政府建设、推进依法维护公民权利的意见与建议

市政府法律顾问    华洋

   一、为切实保障宪法法律实施,加强法治政府建设,提高依法行政水平,建议积极开展市县两级的法规等规范性文件的备案审查工作,把所有规范性文件纳入备案审查范围,依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件,防止地方制发带有立法性质的文件。

   二、加强法治思维培训和依法行政业务培训,建议重点加强对执法工作人员以及政府窗口单位的工作人员的业务能力培训和法治思维建设,提高依法行政能力。

   三、加强公众参与政府行政决策和重大立法等政府工作。利用新媒体和传统媒体的结合,吸引不同受众积极参与到政府重大行政决策和重大立法的工作中。同时,针对公众重点关注和重点反映的民生领域问题确定政府依法行政和立法工作的方向和重点。

  (一)对民生和公众关注的领域进行立法,如水土保持的相关立法、非机动车管理的相关立法、物业管理的相关立法、宠物饲养和管理的相关立法。

   (二)加大宪法法治宣传,提倡全民学宪,全民学法,学习习近平新时代中国特色社会主义法治思想提高社会公众对宪法的尊崇,做到遵宪守宪。

关于市政府在法治政府建设、推进依法维护公民权利

等方面的意见和建议

市政府法律顾问     王玫

   一、切实推进法治政府建设

   1、提高领导干部尊崇宪法意识,从思想上充分认识宪法是国家的根本大法、是治国安邦的总章程,具有最高的法律地位、法律权威、法律效力,树立红线不能碰、底线不能破的观念,带头依宪依法办事,推动宪法贯彻实施。领导干部要带头学习宪法,把学习宪法作为学法计划的重中之重,落实领导干部学宪学法各项制度,切实提高运用法治思维和法治方式开展各项工作的能力。领导干部应带头在宪法法律范围内活动,严格依照法定权限、规则、程序行使权力、履行职责,确保依法用权、为民用权、规范用权,自觉接受人民监督。

    结合我市实际,建议对领导干部任职前进行宪法知识学习培训和考核,任职时进行宪法宣誓。

    2、加强政府诚信系统建设。只有政府诚信系统更加完善、司法公信程度高,才能建立起全社会的良好诚信系统,推进公司诚信、公民个人诚信,促进全社会自觉遵守宪法、维护宪法、运用宪法,从而推进法治政府建设。

    3、建立公众参与机制。涉及民生行政决策,在政府网站公开征求意见外,政府还应通过新闻媒体、微博、微信等形式广泛征求群众意见建议,保证群众的知情权、参与权、表达权、监督权的充分行使;涉及重大行政决策,政府应进行相关问题调研及走访,召集行政相对人座谈,听取他们的意见及建议,提高法治政府决策水平。

4、切实发挥政府法律顾问的作用。各级政府已经聘请法律顾问、法律专家,对重大行政决策、政府

立法和规范性文件制定、行政复议案件、合同审查等开展法律服务,以防范政府决策及工作中存在的法律风险。政府应对法律顾问及专家建立考核机制,明确法律顾问及专家的权利和义务,充分发挥政府法律顾问的专业作用,真正推进法治政府建设。

二、建立健全维护公民权利机制。

1、政府要积极宣传宪法知识,引导公民加强宪法学习,为宪法实施和监督营造良好氛围。

加强青少年宪法教育,把宪法法律教育纳入教育体系,引导青少年从小掌握宪法法律知识、树立宪法法律意识、努力使其成为宪法的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。

2、政府权力清单、责任清单、负面清单让公民知晓并进行监督。建立畅通的申请、异议、维权渠道,确保证公民的知情权、参与权、表达权、监督权的充分行使,提高法治政府的依宪依法行政能力。

3、加强行政权力监督和责任追究,保证公民权利不受侵害。

对不履行、违法履行或者不当履行法定职责,致使公民、法人和其他组织合法权益受到损害,造成不良后果的,要严格依法追究有关责任人员的行政责任和法律责任。建立畅通的公民申诉控告检举渠道及时解决问题,及时追究责任人的责任,最大限度的保护公民权利不受侵害。

 

尊崇宪法 全面推进依宪行政 

市政府法律顾问  杨家君

2018年3月11日,十三届全国人大一次会议通过了《中华人民共和国宪法修正案》,此次宪法修改坚持与时俱进、顺应时代发展、体现人民意志,是推进全面依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化的重大举措,为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦提供了坚强的宪法保障。

大连市作为东北亚重要的港航城市,在辽宁沿海经济带发展中起着辐射带头作用。为推进法治政府建设、依法维护公民权利,坚持依宪行政,针对大连市政府依宪行政提出如下意见和建议:

首先,市政府领导班子和各部门要充分认识新时代坚持依宪治国的重要意义,不断开展依宪行政宣传教育活动,增强“宪治”意识和依宪履职能力;

其次,要加强行政执法内部监督,提高行政执法水平,落实行政执法责任制度和执法过错责任追究制度,促使执法工作规范化、制度化,全面提高行政执法水平。

第三,推行政务公开,接受社会和人民群众的监督,政府行政部门只有全面地推行行政公开,将所有行政执法行为置于全社会和广大人民群众的监督之下,才有可能做到依法行政、公正执法。

第四,强化市人大及其常委会的监督,认真做好规范性文件的审查工作,采取各种有效形式监督行政执法,要监督和支持司法机关对重大违法的行政案件的查处。

大连市政府要带头尊崇宪法、学习宪法和运用宪法,切实将依宪行政落实到行政执法的各个领域。

在宪法修正案背景下关于本级政府依宪行政相应工作的建议

市政府法律顾问  陈文卿

    一、建议领导干部对于宪法学习落实“学习常规化”“考核制度化”和“结果公开化”

    作为依宪行政和依法执政的具体推进者,各级领导干部在宪法学习上应该率先垂范。全市各级机关、企事业单位已经把修正后的宪法列入年度学习计划并组织专题集体学习,宪法学习教育已成为2018年普法宣传和领导干部法治考试的主要内容,也被纳入领导干部教育培训总体规划和年度工作要点。鉴于宪法作为“治国安邦总章程”,针对宪法的学习与研究需要不断深化与内化,因而需要进行长期开展、规范开展和有效开展。

    为保障领导干部坚持常规性宪法学习,建议宪法学习制定考核制度,在一定范围内进行考核结果公示,并与其工作评测结果建立关联,以敦促各级领导干部落实长期有效学习的要求,为宪法贯彻和法治建设奠定扎实的理论基础。

    二、建议细化宪法宣誓制度执行,进一步扩大公开范围和公开形式

    2014年10月23日,党的十八届四中全会通过的《决定》,提出“建立宪法宣誓制度,凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员正式就职时公开向宪法宣誓”。2015年7月1日,十二届全国人大常委会第十五次会议,表决通过了该《决定》。在今年的宪法修正案中,宪法第二十七条增加一款,作为第三款:“国家工作人员就职时应当依照法律规定公开进行宪法宣誓。”

    国家工作人员正式就职时公开进行宪法宣誓既有利于彰显宪法的权威性,增强公职人员的宪法观念,激励其忠诚于宪法,激发其维护宪法,同时,也有利于在全社会范围提升宪法意识和树立宪法权威。

    因此,建议依循《辽宁省国家工作人员宪法宣誓组织办法》,进一步扩大宪法宣誓执行的公开范围和公开形式,借助网络直播、现场参与等形式使社会公众能够了解宪法宣誓制度,并通过国家工作人员的宪法宣誓过程,引导社会公众与宣誓人员一同对宪法树立敬畏之心。同时,通过国家工作人员规范宪法宣誓和模范遵守宪法的状态,建立社会公众对于其带头依宪行政和依法执政的信心。

 

关于本级政府在法治政府建设、推进公民权利保障等方面的建议

市政府法律顾问     薛萍

    一、建议编制《行权手册》,普遍健全依法行政制度和规范

   《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》、《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》及《国务院办公厅关于印发国务院部门权力和责任清单编制试点方案的通知》等相关法律政策,明确强调要大力推行权力清单、责任清单、负面清单制度。为解决行政机关工作人员在行政履职过程中仍存在的权限不明晰、程序不完备、文书不规范、责任难追究等问题,进一步促进依法行政,建议通过编制《行权手册》,细化、明确职权内容、行权依据、行权流程、行权文书、岗位职责、法律责任等内容,指导行政机关工作人员依法履职,全面加强建章建制,形成政府机关之间良好沟通、协力合作的长效工作机制,全面推进依法行政,规范各级政府机关行政行为,提高依法行政水平和能力。

    二、建议加强征收工作规范化,完善征收程序及文书

   《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》明确,完善行政执法程序。建立执法全过程记录制度,制定行政执法程序规范,明确具体操作流程,重点规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等执法行为。但实践中依法规范层面尚有不足,缺乏系统化总结和体系化梳理。为进一步规范和提升征收工作,最大程度上保障其合法性和高效性,并形成典型性、品牌化成果,建议编制《征收操作手册》,全面梳理和优化征收工作的流程、配套文书及典型实践问题解决方案,加强规范征收工作。

    三、建议促进行政工作法制化,依法有效化解社会矛盾纠纷

   建议协调各级政府机关、法律顾问、专家等共同完善行政调解工作规则及配套文书,建立社会矛盾预警调查及分析报告制度,依法有效化解社会矛盾纠纷。

 

关于法治政府建设、推进依法维护公民权利的建议 

市政府法律顾问     讷建宏

一、提高法治思维的意识和依法行政的能力

完善本市各行政机关领导干部和行政执法人员学法制度,组织学习宪法,通过法律知识和与履行职责相关的专门法律知识,落实政府常务会议学法制度,结合实际大力加强制度建设,着力提高行政服务效率,切实加强依法行政工作的组织领导和督促检查,政府法律顾问全覆盖,把依法行政成效纳入政绩考核指标体系,进行法治建设绩效考核并通报。各政府部门每年要向本级政府和上一级政府部门报告突进法治政府建设的情况。

二、坚持依法科学民主决策

要坚持依法决策,做到权限合法,不得越权决策;实体合法,不得作出与宪法、法律及其精神相抵触的决策;程序合法,不得违反程序决策。完善民主的决策机制,把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。完善行政决策风险评估和跟踪反馈机制。凡是有关经济社会发展和人民群众切身利益的重大行政决策,都要进行合法性、合理性、可行性和可控性评估,重点对影响社会稳定、环境、经济等方面的风险评估。

三、加强政府维护公民权利力度,完善政府维护公民权利责任机制

大力推进本市政府权力清单、责任清单、负面清单制度工作。坚持全市统一标准、分级负责、梯次推进的要求,稳步推行市、县政府部门权力清单制度工作。完善行政复议程序,畅通复议申请渠道,改进审理方式,充分发挥行政复议在解决矛盾纠纷中的作用。完善人民调解、行政调解、司法调解制度,把行政调解作为本级政府和有关部门的重要职责,建立由政府总负责,政府法制机构牵头,各职能部门为主体的行政调解工作体系。改革信访工作制度,把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决,这其中最主要是建立信访复议诉讼联动机制,引导群众通过复议诉讼渠道反映诉求,解决争议,做到依法维权。

四、严格对行政权力监督和责任追究

提高对依法行政工作全过程的监督制约能力,强化对行政权力的监督制约,将监督制约纳入政府工作的各个方面和各个环节,将监督制约融入政府决策和执行的全过程,不断前移法制监督制约关口,创新法制监督制约的手段和形式,努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系。要增强监督合力和实效,确保法制监督制约横向到边、纵向到底,无死角、无漏洞。建立健全本市人民群众申诉控告检举机制和保证新闻舆论监督制度,构建言语畅通、办理快捷、反馈及时的社会监督运转机智。同时,要高度重视网络监督,积极回应民意诉求。

严格行政问责,是确保依法行政的重要保证。对重要领域、关键环节或重大事项的制度执行,进行责任分解,明确责任单位和责任人,明确执行时限和阶段性要求,及时排除执行中的障碍和阻力,防止执行力层层递减和责任推诿。

五、引导公民梳理正确权利意识,合理维护自身权益

加大宪法、法律知识宣传力度,提高公众的权利意识。政府要发动各种社会力量采取多种方式进行法律知识宣传。针对弱势群里权利易被侵害且维权难的问题,根据该群体的特征开展专项法治宣传。我国《宪法》第五十一条规定,中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候,不得损害国家的、社会的、集体的和其他公民的合法的自由和权利。因此,政府有责任对公民行使权利及维权行为进行规范和引导,号召公民合理、合法的行使权利,维护社会稳定的大环境不动摇。

关于推进政府依宪行政的意见

市政府法律顾问 王翰鼎 

    一、突出“公民基本权利保障”

   依宪行政的内涵丰富广泛,尤其2018年宪法修正案通过之后,全国各地都在开展宣传宪法、学习宪法的教育活动。新修订的内容自然应予特殊关注,不过《宪法》第二章“公民的基本权利和义务”依然是政府依宪行政的重中之重,保障公民权利与政府日常行使职权关系最为密切,贯穿立法和执法全过程。

    二、“保障公民基本权利”的实施

   宪法的生命在于实施。宪法规定的公民基本权利和义务是所有下位法律法规所规定各种权利类型的基础,故建议全面梳理宪法规定的公民基本权利,首先对地方立法行为和具体行政行为进行保障公民权利自查。宪法的有效实施靠监督,建议制定审查标准,先自查后审查,给予公民基本权利充分的制度保障。

 依宪行政背景下法治政府建设及推进依法维护公民权利的建议

市政府法律顾问  王恩群 

   一、进一步规范行政执法行为

   1、明确执法岗位,做到持证上岗。所有行政执法人员,均要取得行政执法证件方可上岗执法,执法活动中必须出示行政执法证件,实行亮证执法;未出示行政执法证件的,属于执法程序违法,行政相对人有权拒绝,并有权向各级人民政府法制机构投诉。行政执法人员在执法活动中应当做到语言文明,态度和蔼,礼貌待人。要遵循公平、公正、公开的原则,平等对待行政相对人,做到严格执法、公正执法、文明执法。

   2、合理划分执法环节。根据法律法规确定的执法权限和职能,将所承担的行政执法职能划分到具体环节,将执法责任明确到执法岗位、执法人员。根据职权分离的要求,将行政审批与行政处罚职能分离,明确到不同的执法人员。

   3、严格规定执法程序。建立健全执法信息公开、限时承诺、结果查询等制度。以行政执法主体、依据、职责、权限、标准、时限、程序、责任以及行政相对人的权利等为主要内容,编制行政执法操作流程图,或行政执法指南、行政执法目录指引,明确执法环节和步骤,保障程序公正。加强执法过程和行为监督,推动建立行政处罚结果公示制度。在事故调查处理中,要坚持5+X模式,调查组中要求纪检、监察、公安、工会、业务主管部门相关人员参加;问话笔录要求2人以上参加。

    4、规范行政执法文书。行政执法文书要以法律、法规和规章作为执法依据,不得以其他规范性文件作为依据,做到格式统一、表达清楚、用语规范。行政处理(处罚)决定书中当事人的基本情况,应详细载明当事人的姓名、性别、年龄、身份、住址;对于基本事实,应当载明具体时间、地点、人物、事件、原因、结果等主要事实;对于法律依据,应当载明法律依据的全称,引用条文要具体到条款项;对于告知事项,要全面适当地告知并在文书中显示。规范行政执法文书的制作,除当场行政处罚决定书和当场不做出会影响执法工作的外,行政执法文书应当采用打印式文书,不得采用手写式文书,并且应当统一编号、一案一卷,禁止铅笔书写的资料入卷。

    5、完善和落实行政处罚自由裁量标准。落实行政处罚自由裁量标准,完善适用规则、严格规范裁量权行使,避免行政执法随意性。要根据法律、法规、规章的变化,以及实际运行情况,及时对行政裁量权基准和适用规则进行完善。

    二、健全重大行政决策公众参与机制

    公众参与,即公民、法人和其他组织有目的地参与和政府管理相关的一系列活动。重大行政决策公众参与制度的目的,主要是保证各种利益群体都能有表达诉求的机会和途径,从而能够最大限度地实现各种利益之间的平衡,保证行政决策的民主性。《国务院全面推进依法行政实施纲要》要求,除依法应当保密的外,决策事项、依据和结果要公开,公众有权查阅。社会涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项,应当向社会公布,或者通过举行座谈会、听证会、论证会等形式广泛听取意见。《国务院关于加强法治政府建设的意见》规定,作出重大决策前,要广泛听取、充分吸收各方面意见,意见采纳情况及其理由要以适当形式反馈或者公布。完善重大决策听证制度,扩大听证范围,规范听证程序,听证参加人要有广泛的代表性,听证意见要作为决策的重要参考。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求,把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序。一些地方政府规章规定,除依法不得公开的事项外,决策事项承办单位应当向社会公布重大行政决策方案草案,征求公众意见。除法律、法规、规章规定应当举行听证的外,重大行政决策事项涉及公众重大利益以及公众对决策方案草案有重大分歧的,也应当举行听证。


关于法治政府建设、推进依法维护公民权利  等方面的意见

市政府法律顾问     王岚

一、依法立法,提高立法质量

(一)关注地方立法,及时制定地方性法规

地方性法规和地方政府规章都是中国特色社会主义法律体系的组成部分,是对法律、行政法规的必要补充。地方性法规与地方政府规章均可以为执行法律、行政法规的规定,根据本行政区域的实际情况作具体规定。但是,在效力层级上,地方性法规可以作为地方政府规章的制定和执行依据,属于地方政府规章的上位法。没有法律、行政法规、地方性法规的依据,地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。在行政许可、行政处罚以及行政强制等领域,地方性法规与地方政府规章享有的立法权限也有所不同。例如,《行政许可法》第十五条第一款规定,“本法第十二条所列事项,尚未制定法律、行政法规的,地方性法规可以设定行政许可;尚未制定法律、行政法规和地方性法规的,因行政管理的需要,确需立即实施行政许可的,省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的,应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。”

鉴于上述地方性法规与地方政府规章在效力上的不同,建议厘清地方性法规与地方政府规章的关系,充分发挥地方性法规与地方政府规章的积极作用。对于法律、行政法规规定应当由地方性法规作出规定的事项,应当重视地方立法,及时制定地方性法规。

(二)重视社会参与,公众参与立法过程

公众参与立法是推进立法公开,提高立法科学化、民主化的重要途径,也是完善人大制度建设、推进社会主义民主法治进程的重要方面。党的十八大和十八届三中、四中全会对加强公众参与立法提出新要求。2015年新《立法法》也对加强公众参与立法作出新规定。

就本市而言,公众参与地方立法,尤其是相关领域的专家学者与社会专业机构中的律师、会计师参与地方立法,具有重要的法治意义。一是有利于落实宪法权利、健全民主政治。我国宪法确立了人民主权原则,强调人民“通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务”。推进公众参与立法是落实宪法要求,实现公民参与和管理国家事务等宪法权利的重要体现。二是有利于提高立法质量、实现良法善治。公众通过参与立法表达自身利益诉求,使立法者得以更加准确全面了解公众声音和社会关切,从而推动立法的科学决策,推动形成公平、合理的权利义务机。三是有利于培养法治意识、推动法律实施。人民群众参与立法,实际上是将角色从法律规范的被动调整者转变为法律规范制定的主动参与者。通过这一过程,公众对权力与责任、权利与义务的关系有更深刻地认识和理解,增加了执行法律的主动性和自觉性,推动法律的有效实施。

因此,建议本市在制定地方性法规、地方政府规章以及其他规范性文件时,采取措施让公众参与到立法的过程中,通过调研座谈、立法听证、征求意见、民意调查等形式,逐步建立起参与意识高、参与能力强、参与渠道广的地方立法氛围,推动本市法治政府的建设。

二、及时发布,做好政府信息公开

政府信息公开包括两方面内容:一是主动公开;二是依申请公开。关于依申请公开,本市于2018年新修正的《大连市关于政府信息依申请公开的规定》已作出了明确的规定。关于主动公开,尚有待进一步加强。公开透明是法治政府的基本特征。全面推进政务公开,让权力在阳光下运行,对于发展社会主义民主政治,提升国家治理能力,增强政府公信力、执行力,保障人民群众知情权、参与权、表达权、监督权具有重要意义。政府信息公开应当坚持公开为常态、不公开为例外,依法公开政府信息是法治政府建设的重要内容。此外,切实贯彻执行政府信息的主动公开,还可以从侧面减少政府信息依申请公开的案件数量,避免政府行政资源的浪费。

因此,建议及时发布政府信息,做好政府信息公开工作。除了地方性法规、地方政府规章以及其他规范性文件的及时公开外,重点加强关于发展规划、重点工作等政府重大工作信息,行政许可、行政处罚等行政执法信息以及办事指南、工作业务等便民服务信息的及时公开。在成熟时,通过制定地方性法规或者地方政府规章,将本市政府信息公开工作的经验与成果上升为法律制度。

三、依法执法,健全司法移送机制

(一)依法执法,履行法定程序

我国行政诉讼法与行政复议法均要求人民法院、复议机关在审理行政案件时应当审查行政机关作出具体行政行为的职权依据、事实依据、法律依据以及程序依据。根据本所担任法律顾问以来代理的行政案件,行政机关往往在事实依据与程序依据方面存在瑕疵,致使所作出的行政行为被撤销。以往我国立法重实体轻程序,重事后程序轻事前、事中程序。但随着我国行政处罚法、行政复议法、行政诉讼法的颁布实施,程序在行政执法中的地位日益重要,审理机关对证据与程序格外关注。

因此,建议加强行政机关依法执法,重点规范行政执法程序,梳理具体工作流程,明确行政执法行为,强调证据制作(如现场检查笔录、当事人询问笔录等)与履行程序的重要性,切实做到严格执法、规范执法、公正执法与文明执法。

(二)健全司法移送机制

行政领域的法律法规通常会规定,“违反本法规定,构成犯罪的,依法追究刑事责任。”但随着社会主义市场经济的深入发展和依法治国的持续推进,行政执法与刑事司法相脱节给市场经济秩序、社会管理带来的问题日益凸显,而司法移送机制作为一种制度设计和程序安排,即指行政执法机关将行政执法过程中发现的涉嫌犯罪案件移送刑事司法机关处理,它正是连接行政执法与刑事司法的纽带,是解决上述问题的关键。健全司法移送机制意义重大:一是为行政机关在整顿和规范市场经济秩序过程中发现犯罪行为后移交司法机关处理提供了可循之道,加强行政执法机关和司法机关形成打击犯罪的合力,整合了执法资源;二是强化检察机关对行政执法机关执法活动的监督制约,避免以罚代刑,促进行政执法机关规范、透明执法,提高行政执法水平。

因此,建议本市行政执法机关与相关司法机关贯彻落实国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》,建立高效互通的司法移送机制,有效打击违法犯罪行为的发生,使行为人受到应有的法律制裁。

关于依宪行政的三点建议

市政府法律顾问    孙强

第一,进一步完善权力清单制度,坚持权责法定,不得任意行使权力。中央要求行政机关坚持依宪施政,有利于建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府以及服务型政府、创新型政府。根据宪法,地方政府作为地方各级国家权力机关的执行机关和地方各级国家行政机关,有权依法管理本行政区域内的行政工作。地方政府首先要依宪法规定的职权法定要求,坚持法无授权即禁止,法无授权不可为的原则,不得任意行使权力。尤其在行政处罚、行政许可、行政审批等领域,要做到权力来源有依据,权力行使按规定,切实做到依宪行政、依法行政。加快推进依法治市,坚持依法行政、依法办事,规范行政权力运行,在强化公平公正的法治环境上实现新突破。

第二,要依照宪法规定的责任制和为人民服务原则坚持“法定职责必须为”加强和优化公共服务保障公平竞争加强市场监管维护市场秩序解决营商环境中较为突出的问题。要依宪法规定的“精简统一效能”要求,划清公共权力与市场的边界,提高行政效率和服务水平,为企业创新、大众创业提供更好环境。我市正在进行优化营商环境建设工作,应当结合自贸区建设、高新产业发展等重点项目,加快推进政府职能转变,深化放管服改革,加强事中事后监管,提高政府服务水平,在优化既亲又清的政务环境上实现新突破,凝心聚力,进一步完善行政工作流程、简化办事手续、提高服务意识。

第三,加强对行政机关工作人员法治素养的提升。行政机关工作人员是依宪行政、依法行政的重要推动者、实践者,其法治素养应当作为考察和综合评价依法行政工作的重要内容,主要可以从法治思维、法律知识和依法行政能力等方面来考量。我市每年都会进行政府法律顾问统一培训,通过培训有助于增强我市各级政府机关、行政机关工作人员法治素养的提升,法治思维的形成,但仅依靠每年的统一培训是远远不够的。建议各级政府机关、行政机关通过聘请的法律顾问加强日常法律知识培训,同时采用购买、编制法律读本、法律专业资料的方式,促使行政机关工作人员不断增强依法行政的意识,提升依法行政的能力。

 

关于政府依宪行政中法治政府建设及推进依法维护公民权利的工作意见

市政府法律顾问  于传治

1.建立健全法律法规制度体系。进一步加强完善对市政府所有规范性文件的管理工作,健全规范性文件备案审查制度,加强宪法监督。将所有的法规、规章、司法解释等各类规范性文件都依法依规纳入备案审查范围。备案审查工作应当包括审查是否存在不符合宪法规定、宪法精神的内容。发现规范性文件可能存在合宪性问题的,有关机关应当依法行使职权、及时报告、提请审查,进而有利于推进对与宪法内容相冲突或不具有实际可操作性文件的清理工作。把规范性文件制发、审查和清理工作纳入年度法治政府目标考核,全面开展政府文件清理工作,进而确保有关机关出台的法规规章、重要政策和重大举措与宪法规定、宪法精神相符,保证宪法法律在本行政区域内得到遵守和执行。

2.深入学习贯彻习近平总书记宪法重要论述精神,广泛开展宪法学习宣传教育,全面加强宪法实施。在依宪行政过程中,对于宪法中的有关规定,必要时,需考虑兼容性、调适性和情势变迁,作出合宪性判断和安排,以更好实现宪法的稳定性和适应性的统一。对于宪法法律没有明确规定的事项,必要时,根据宪法精神,可以采取创制性办法,及时妥善处理实践中遇到的没有规定、没有先例的新情况新问题。

3.行政机关工作人员要积极有效地工作,进而保障宪法实施。我国宪法对行政机关工作人员作出了许多规范、提出了明确要求。宪法修正案增加了一个新内容,就是“国家工作人员就职时应当依照法律规定公开进行宪法宣誓”。各级国家工作人员的工作,都对宪法法律实施负有一定责任,都会对宪法法律实施产生某种影响或者带来某种后果。各级国家工作人员都要切实增强宪法观念,依照宪法法律行使职权、履行职责、开展工作,自觉接受人民监督。

4.进一步加强完善以“互联网+政务服务”为重点的行政审批制度,优化简化行政审批流程和投资审批流程,进一步缩短审批承诺时限,以便更好地维护公民的权利,极大方便人民群众办事创业。

5.进一步加强完善政府依法决策机制,保障公民依法行使“公众参与行政决策”的权利,不断丰富人民群众参与立法的形式,除采取书面征求意见、召开座谈会、实地调研、立法规划草案在政府网站公开征求意见等形式外,还应适应网络化、信息化社会的特点,通过微信、微博、QQ等形式广泛征求群众和行政机关对立法工作的意见建议,让更多群众知晓立法、关注立法、参与立法,确保人民群众在立法中的知情权、参与权、表达权、监督权的充分行使,进而提高政府决策水平,维护宪法权威。

6.进一步加强完善宪法监督,增强宪法意识,推进行政执法公示和全过程记录工作机制,对关系群众切身利益的重点领域违法行为持续形成高压态势,严格落实行政执法责任制,促进执法人员严格规范公正文明执法,进而监督权力的行使,保障公民的合法权益。


 

 

 

 

 

 

 

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