• 2018年 第 5期 (总第129期)

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  • 考察学习报告之二

     

    关于赴上海等地学习行政裁量

    基准制度建设情况的报告

  •    翟东海 王勇

    根据对标上海相关工作安排,为进一步推进全市行政裁量权基准制度建设,2018年3月26日至3月30日,市政府法制办、编委办、工商局、水务局、质监局、甘井子区政府法制办和金普新区管委会办公室相关人员赴上海浦东新区、广西南宁市和四川成都市武侯区等地学习行政裁量基准制度建设情况。通过与外省市区交流学习,拓宽了眼界,学到了好的思路和做法,对我市进一步推进相关工作起到了很好的参考和借鉴作用。现将学习情况报告如下。

    一、学习调研基本情况

    (一)上海浦东新区行政执法建设情况

    上海浦东新区是成立最早的国家级新区,2015年4月,行政管理体制调整为上海浦东新区人民政府与上海市自贸试验区合署办公。近年来,浦东新区在行政执法体制改革工作中取得了显著成效。目前,浦东新区政府法制办与政府办合署办公,政府办主任兼任法制办主任,设1名政府办副主任主管法制工作,下设1个处室,共8人。

    据了解,自2014年至今,上海市已陆续有31个市政府部门相继制定了78个行政处罚裁量基准文件。浦东新区政府各部门适用市对口部门制定的裁量权基准。在实际工作中,浦东新区政府着力推进行政处罚裁量基准制度的有效适用,裁量基准在行政处罚文书中充分体现,在行政复议、行政诉讼中作为审查参考依据。日常工作中,结合实际使用情况和工作效果,法制办适时组织协调市政府部门对行政裁量基准进行动态调整完善。行政执法过程实行“双随机、一公开”机制,行政执法人员在检查过程中实现“全区一盘棋”,在全区统一调配,全面加强行政执法力量。在实行“双随机”制度的基础上,依托事中事后综合监管平台、公共信用信息平台、网上政务大厅和网上督查室等政务信息共享交换枢纽平台,聚焦行业、领域、市场事中事后监管的系统集成,浦东新区率先实行“双告知、双反馈、双跟踪、双随机、双评估、双公示”监管闭环机制,通过“六个双”监管机制面上全领域覆盖、点上全链条贯通,实现登记注册、行政审批、行业主管、综合执法等部门间的信息共享与有效衔接。

    浦东新区建有专家库,成员包括高校教师、律师及其他专家。法律专家协助处理政府日常涉法问题。如遇重大疑难问题,从专家库中抽调专家研讨,一事一议,由整个专家团队提供专业支持。在制度建设上,浦东新区政府制定颁布了《浦东新区关于进一步发挥律师在法治政府、法治社会建设中重要作用的实施意见》,充分利用第三方力量推进法治政府建设工作。

    浦东新区行政执法类公务员从现行公务员的“大一统”管理模式中单列出来,被分为十个等级,从最低的二级行政执法员到最高的行政执法一级督办,基层公务员可突破所在部门的层级限制实现职级序列的晋升。98%的城管执法、85%的市场监管执法力量将下沉到基层一线,直接投入执法办案。目前浦东新区政府已形成以市场监管(归口市场监督管理局)、城市管理(归口城市行政执法局)、治安管理(归口公安局)三大综合领域为重点,若干专业领域为补充的分类综合执法体系。另外,根据《上海市城市管理行政执法条例》和《上海市城市管理行政执法条例实施办法》相关规定,通过政府购买服务方式解决执法协管人员不足问题,切实保障了行政执法改革的推进和实施。

    (二)广西壮族自治区水利厅行政检查裁量基准和程序建设情况

    2016年广西壮族自治区党委、人民政府印发《广西壮族自治区法治政府建设实施方案(2016—2020年)》,在全区范围内部署开展建立行政裁量权基准制度工作。2017年,自治区人民政府办公厅印发《关于全面建立行政裁量权基准制度的实施意见》,要求自治区和设区的市政府部门应当在2017年底前,建立健全本系统行政裁量权基准制度,细化、量化行政裁量标准,统一规范本系统行政裁量范围、种类和幅度。同年,广西自治区水利厅委托珠江水利委员会珠江水利科学研究院编制了《广西水行政裁量权基准制度》(待定稿),主要内容包括:水行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收、行政给付和其他行政权力。

    在广西水利厅的裁量权基准制度当中,行政检查权的裁量基准在全国较为领先,也较有特色。主要包括对水土保持监督检查、农村水电站监督检查、水电站规划项目建设质量监督检查等13项行政检查事项的程序规定、主体、实施程序、处理程序、实施效力五个方面的行政裁量基准制度。

    (三)四川省成都市武侯区行政许可审批标准化工作情况

    2008年,成都市武侯区成立行政审批局,全面推行审管分离体制。在推行行政审批改革过程中,该区全面导入国际质量管理体系,目前已制定出415项行政审批服务标准。构建起依托“政务中心”实现“一站式审批”和“一条龙办理”的行政审批新模式,在推动政府职能转变和提升行政效能上取得明显成效。该区行政审批局全面实行窗口服务岗位“AB岗”制度管理,每个窗口不再定岗定人,所有办理人员可在对应业务区域内随机调度,按照标准化规范化办理各种事项,避免了窗口工作人员“忙闲不均”的现象。同时,建立“武侯政务服务中心综合管理系统”,窗口工作人员随时接受综合管理系统的电子监察。

    武侯区以“标准化”建设新政务中心,实现全区行政审批事项办理物理高度集中。按照“标准化”,制定具体的实施方案,着力推进相对集中行政许可权改革。特别在运行机制效率上,搭建“四中心一平台”,即统一受理中心、要件审查中心、“三并联”中心、现场踏勘中心和网上中介平台,加强相对集中后的机制创新,推行“一窗受理、分类办理、受办分离、联合踏勘、一窗出证”,实现“齿轮传动式高度啮合”的审批运行新模式。与此同时,武侯区在“标准化”规范完善网上审批方面,探索手机客户端线上咨询、预约等功能,加强事前服务与指导,提高一次性办证通过率;完善3D网上实景政务大厅功能;整合14个热线电话,开通武侯区“96166”政务呼叫服务热线,打造“不关门”的政务服务大厅,率先开发出了具有全国领先水准的B2G、R2G政企政民互动信息综合服务系统,。建立“区—街道—社区”三级政务服务体系建设和联网运行,探索推进全区联网审批,方便企业和公众在武侯全域办理事项。

    武侯区的行政审批标准化改革让行政许可审批高度集中,进一步规范行政许可行为,改革行政许可方式,建立起了审批与监督管理相分离的新型行政管理体系,有效推进政府职能转变、提升了行政效能、节约了行政成本、方便了群众办事,为经济发展营造了更加优质、高效的政务环境。

    二、学习调研的思考与启示

    (一)制度先行,工作推进有章可循。上海市在推进行政裁量基准制度过程中,由市政府制定全市统一的裁量基准,并指导各区推进落实,确保裁量基准的制度统一。广西水利厅和成都武侯区,推进相关工作也是省市一级先行制定地方性法规、规章或者规范性文件,明确职责分工,然后按步骤权限有序推进工作。如此操作可为“先行先试”提供制度保障和操作上的依据。此种做法特别值得我们借鉴。

    (二)政府职能转变逐步深化,服务意识加强。此次学习中我们发现,上海浦东、广西水利厅、成都武侯区的相关工作,均在全国处于领先地位,这与以上地区积极推进政府职能转变,优化营商环境,提升互联网建设水准,主动为企业做宣传、想办法是分不开的,例如成都武侯区行政审批中心已全面实现电子化,“网上审批大厅”基本实现,部分审批项目全程网上办理,极大方便了企业群众办事,可见政府职能转变逐步深化,为企业提供“保姆式”服务的意识已大大加强。

    (三)借助外脑智库力量,强化行政管理第三方服务。浦东新区建立法律服务专家库,借助专业力量强化执法监督。广西自治区水利厅大胆借助外脑力量,委托珠江水利科学研究编制《广西水行政裁量权基准制度》,建立科学、规范的制度化体系,收到良好效果。成都也在行政审批工作中引入专业机构,提供更加专业的论证、咨询、研究、评估服务,找准政府行政管理和社会运转需求的平衡点,这些做法值得推广。

    三、对我市推进健全行政裁量权工作的几点建议

    中共中央、国务院《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》明确要求:“建立健全行政裁量权基准制度,细化、量化行政裁量标准,规范裁量范围、种类、幅度。”行政裁量权的滥用,不但会引发腐败和职务犯罪,损害行政相对人权益,更将破坏社会公正,对地区经济发展产生不利影响。因此,必须对其行使进行规范。当前,我市正处于经济社会全面发展的攻坚阶段,建立健全行政裁量权制度体系,规范行政执法行为,严格控制行政权力行使,最大限度提高广大人民群众对公平公正的获得感,就显得尤为重要。

    (一)统一标准,步调协同推进行政裁量权工作。健全行政裁量权工作,是预防“行政权恣意”,减少执法不公,推进依法行政的重要措施,是优化营商环境工作的重要环节。因此,需要树立“全市一盘棋”的思想,统一标准,协同推进,制定行政裁量权基准指导范本,对全市各级行政机关行使各类行政行为的依据、方式、程序、幅度做出规定,并指导监督各部门、各地区抓好落实。以市直机关为制定主体,全市系统内统一实施。突破以往各部门、各地区自行制定,“各自为政、各行其是”的松散模式,实现一个行政职权裁量权横向到边、纵向到底的全覆盖。

    (二)以点带面,循序渐进,逐步形成完善的制度体系。行政裁量权是一项系统工程,涉及大量法律法规和行政行为,实施后将对全社会产生影响。因此不能追求一蹴而就、一步到位。要结合实际,逐项细化,稳中求进,成熟一个实施一个,抓准效率和质量的平衡点,避免出现跑步前进的突击式推进。通过持之以恒的长期努力,结合信息化建设,形成线上线下一体化模式,最终形成完整有效的制度体系。

    (三)建立行政裁量权动态调整机制。要在省、市政府的大力支持下,把行政裁量权工作制度和阶段性成果予以固化。要根据法律法规和经济社会发展实际,不断对相关标准改进完善。实现行政裁量权基准制度内容先进、实施有力、效果显著,在工作中切实发挥作用。

    (四)创新制度设计方式,形成适应性强的新模式。行政裁量权基准设计涉及大量行政行为,要根据行政行为的特点进行分类细化,按照事项种类制定一系列独立的行政裁量标准。根据各部门、各地区工作实际,实现“模块化”自由组合的裁量权标准体系。在法律法规调整和机构改革时,按职责变化重新组织相应裁量权内容,避免因法律法规或执法机构的变化影响整个裁量权制度体系的实施。

    (五)抓好培训,全面提高执法人员素质。行政裁量权基准制度最终要由执法人员行使,发挥其作用。目前,全市行政执法队伍逐渐出现年龄老化、知识结构单一、法治意识不强、一线执法人员与管理人员比例失调等问题,这些问题严重影响到行政裁量权的行使,成为阻碍这一制度发挥应有作用的“瓶颈”,亟需通过机构改革、人力调配调整、加强业务培训、强化执法监督等方式予以突破。建议结合对标上海,学习先进地区经验,以人为本,配足配强优化行政执法队伍,全面提升全市行政执法人员理论业务素质。

大连政府法制 二〇一八年 第五期
大连市人民政府法制办公室 主编
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