大连政府法制 二〇一七年 第五期

2017年 第 5期 (总第117期)

【编者按】《大连市全面推进依法行政(法治政府建设)规划(2016—2020年)》(以下简称《“十三五”规划》)已于2016年5月9 日公布,在前期的起草、调研中,为了使《“十三五”规划》符合我市法治政府建设工作实际,对相关工作具有指导性和操作性,特委托辽宁恒信律师事务所重大行政决策第三方风险评估结果的采用、政府规章实施的后评估操作、行政执法统一听证的初步研究、规范权责清单中类行为的行政裁量权的操作指南、行政执法人员转向法律职业的制度和路径五个问题进行专项研究形成专题报告

专题一重大行政决策第三方风险评估结果的采用》,通过风险评估和预警机制重大行政决策进行前馈式分析,从源头上规避决策风险,保障决策顺利实施。

专题二政府规章实施的后评估操作,就如何提高已制定法律法规的质量,有效检测法律法规的实施效果,使之更符合实际、更具有可操作性进行了深入研究。

专题三行政执法统一听证的初步研究》,结合大连市行政执法听证制度实际情况,探索如何将行政执法听证制度作为一个完整体系,从宏观角度在结构和内容上进行统一安排,以期解决目前行政执法听证混乱的局面,加快建设法治政府。

专题四规范权责清单中类行为的行政裁量权的操作指南,对行为实施主体、过程、结果进行规范和制约,重点探讨如何加强行政监督规制。

专题五行政执法人员转向法律职业的制度和路径》,从解决目前行政执法人员执法问题和未来提高行政人员执法能力的角度,研究行政执法人员向法律职业转化路径。

现将五个专题研究成果分期刊发,以飨读者

 

《大连市全面推进依法行政(法治政府建设)规划(2016—2020年)》理论课题研究成果专辑

 

专题一:

 

重大行政决策第三方风险评估结果的采用

 

  一.理论基础

  (一)第三方风险评估的基本概念

第三方是指处于第一方(被评对象)和第二方(服务对象)之外的一方。由于“第三方”与“第一方”、“第二方”都既不具有行政隶属关系,也不具有经济利益关系,所以一般也会被称为“独立第三方”。多数情况下是由非政府组织(NGO),即一些专业的评估机构或研究机构充当“第三方”,其独立性、专业性、权威性比较可信。

在我国政府管理创新实践中,第三方评估的“第三方”被赋予了比西方更宽泛的理解。第一方评估是指政府部门组织的自我评价;第二方评估是指政府系统内,上级对下级做出的评价,也称为“督查”,这都属于内部评价。而第三方评估是指由独立于政府及其部门之外的第三方组织实施的评价,也称外部评价,通常包括独立第三方评估和委托第三方评估。第三方的主体可以是多样的,包括受行政机构委托的研究机构、专业评估组织(包括大专院校和研究机构)、中介组织、舆论界、社会组织等多种。

  (二)评估对象的界定

2015年11月19日施行的《辽宁省重大行政决策程序规定》中将重大行政决策的范围界定为:(一)编制或者调整国民经济和社会发展规划、城乡总体规划、土地利用总体规划和其他自然资源开发利用等各类总体规划、重要的区域规划和各类专项规划;(二)涉及民生保障方面的重大资金安排,政府融资举债,对本地区国民经济有重大影响的国有资产处置;(三)制定或者调整收入分配、社会保障、医疗卫生、教育、住房、劳动就业、公用事业收费和公益性服务价格等涉及民生的重大改革方案和政策措施;(四)本地区重大公共基础设施建设;(五)对本地区经济社会发展具有全局性、长远性影响,并且社会涉及面广,与公民、法人和其他组织利益密切相关的其他事项。

  (三)评估内容

为了保证实现科学决策、民主决策、依法决策的目的和要求,对重大行政决策进行风险评估是进行重大行政决策的必经程序。从目前的实践需要来看,行政决策的风险评估主要涉及三个领域,即公共财政风险、社会稳定风险和环境生态风险。因此,有必要建立上述三类风险评估机制。

1. 公共财政的风险评估。对于重大行政决策牵涉到公共财政资金支出的,进行风险评估非常必要,以避免政府负债,及可能造成的公共财政损失。进行公共财政的风险评估,应当对公共财政资金的投入和预期效益、收益期限、财政承受力及政府债务风险等进行精确分析,判定风险程度,提出意见和建议。

2. 社会稳定的风险评估。重大行政决策不当,很可能会影响到社会的稳定。行政决策失误很容易使社会上存在的一些不稳定因素从隐性转为显性,从而导致社会不稳定事件的发生。开展社会稳定风险评估,应当对决策可能引发的社会矛盾纠纷、群体性事件、公共安全和中小企业、居民的承受力及其他不稳定因素进行排查,判定风险程度,提出防范风险、增强可控性建议。

3. 环境生态风险评估。环境生态风险评估,应当判定环境影响程度,提出预防或者减轻不良环境影响的有效措施,并对措施的实施效果进行科学论证和预判。目前,我国决策机关在对重大行政决策进行环境生态影响评估时,一般委托各级环境保护的行政管理部门进行。但是,单独由环境保护行政部门进行环保的风险评估,可能出现部门利益保护的现象。

目前,在对风险评估结果的采用上,各地决策机关并不统一。通常做法是根据风险评估报告,决策执行存在较大或者重大风险的,决策机关应当在采取有效防范对策、调整决策方案并降低风险后再决策。

  (四)第三方风险评估的必要性和可行性

首先,评估的公正性依赖于评估主体的中立性,第三方参与重大决策风险评估有利于增强评估的公正性。由于政府本质上的自利性,涉及政府自身的评估理应选择与政府无隶属关系和利益关系的第三方作为评估主体,以解决政府既当裁判员又当运动员的“身份重合”问题。国内外第三方评估实践也表明,秉持中立性的第三方评估作为一种外部制衡机制,可以有效弥补政府自我评估的缺陷,保证评估的公正性和权威性。

其次,第三方参与重大决策风险评估有利于提高评估的科学性。以社会稳定风险评估为例,重大事项社会稳定风险评估是运用一定的科学方法和技术对重大事项蕴含的社会稳定风险水平进行预测和评价的活动,它通过科学的计量方法和技术手段评估重大事项可能带来的社会稳定风险,从而为重大事项决策的科学化提供客观依据。因此,重大事项社会稳定风险评估是一项科学性很强的工作,而它又是一项极其复杂的工作。开展社会稳定风险评估需要整合社会各方面的信息、技术、人才资源,运用多方面的专业知识和专业技能,需要多方面专业人才的协同配合。

最后,第三方参与重大决策风险评估有利于实现风险评估的民主化。对风险评估既需要以风险评估为代表的专家理性模式,也需要以公开和参与为核心的公众参与模式。当前,风险评估特别是社会稳定风险评估工作的复杂性、政府评估主体的局限性以及社会利益多元化格局下公众参与公共事务愿望和能力的提升,决定了政府作为单一评估主体的评估模式已经无法满足风险评估的现实需要,做好重大决策风险评估需要将专业的社会稳定风险评估机构、相关研究机构、专家学者、公众代表纳为评估主体,将第三方参与、专家论证、公众讨论、政府合法性审查作为重大决策风险评估的必经程序。

 

  二.我国重大决策第三方风险评估的经验及障碍

目前,全国多地已经颁布了当地的重大行政决策程序规定,将风险评估列为重大行政决策的必经程序,有些地方规定将委托第三方专业机构具体实施风险评估列为进行风险评估的备选方案之一。

  (一)宁波市社会稳定风险评估工作的成果和经验

宁波市在2008年以泥螺山围垦项目为试点,拉开了全国社会稳定风险评估的序幕。随后,宁波市根据地方实际陆续配套出台了一系列政策,推动了稳评工作有序发展,主要包括:《宁波市重大事项社会稳定风险评估办法(试行)》(2009年11月)、《宁波市重大决策社会稳定风险评估实施细则(试行)》(2013年1月)、《宁波市加强对第三方风险评估机构培育管理实施细则(试行)》 (2013年10月)、《宁波市重大决策社会稳定风险评估责任问责暂行办法》(2013年11月)以及《关于建立健全科学民主依法决策机制的实施意见》(2014年8月)等。

宁波市积极引入第三方评估模式。早在2008年试点之初,宁波市就引入了第三方评估,尤其是2013年以来,重点加强了第三方评估机构的培育管理,对符合申报条件的评估机构专门开展了集中培训和考试,在此基础上正式向各县(市)区和市级维稳成员单位推介了10家风险评估机构。期间,宁波市维稳办建立了每季度第三方负责人联席会议制度和对第三方评估报告联合评审制度,指导第三方评估机构制订《行业自律规章》并酝酿第三方评估收费计算办法。象山县还将第三方评估机构引入行政服务大厅,设立专门的评估咨询窗口。

  (二)辽宁省第三方社会稳定风险评估机构培育管理办法

2015年9月16日,辽宁省颁布《辽宁省第三方社会稳定风险评估机构培育管理办法(试行)》(以下称为“《办法》”),结合全省实际,对第三方社会稳定风险评估机构的资质审核、管理内容、评估程序、收费标准等方面做了详细规定。在资质审核认定方面,《办法》要求,各市指定维稳办、群工部等专门部门对第三方稳评机构实行属地管理,一家机构可同时在省内3个城市进行申报备案并接受其管理。同时,机构要具有相应的风险评估及法律咨询等行政许可的资质证书,并有5名以上具有高级专业技术职称的正式员工及10人以上相关专业领域的外聘专家团队。各市管理部门在通过资质审核的机构中,择优确定入选本市备案的机构名单并向社会推介,以年度为周期实行动态管理,优胜劣汰。未入选备案名单的机构则不能承担当年该市的社会稳定风险评估工作。

《办法》要求,第三方稳评机构必须遵循制定评估方案、充分听取意见、全面分析论证、确定风险等级、提出评估报告等评估程序。对有违反稳评工作程序、未按约定时间完成稳评被委托方投诉等情形的,管理部门将给予黄牌警告,构成违法的,将追究法律责任。

在收费方面,《办法》规定,各地可参考指导价位,根据本地区经济发展状况确定收费标准,并报省维稳办备案,不得在标价外擅立项目乱收费。对涉及范围在某一地区、部门、单位内部,对象构成较为单一的,评估费用应控制在5万元左右;涉及范围较广,对象构成较为复杂的,评估费用5万至10万元;特别重大的事项,应根据具体情况确定。

  (三)我国重大决策第三方风险评估的现状及问题

目前,我国重大决策第三方风险评估主要存在以下几个问题:

1. 第三方评估机构整体的独立性需要加强。目前第三方评估机构的市场准入门槛较低,安评、能评以及其他咨询机构均能作为评估单位,主体混杂,盈利性导向明显,自身独立性差,呈现出对委托者的从属性。政府与专业机构的委托—代理关系伴随着利益关系,使专业机构的评估结论在公信力上存在必然缺陷,例如如何找到与评估项目相匹配的评估机构、如何和评估机构制定比较合理的付费金额等。目前市场上的评估机构多以企业风险评估为主,“理性人”的经济取向比较浓重,不知是否能较好的体现政府公共价值,整个过程的机会成本也应当引起政府的重视。其次专业评估机构一般收费较高,对于财政困难和不宽裕的政府来说是不小的考验。因此,对于第三方评估机构要制定约束机制,避免政府的权力寻租或第三方机构为了自身利益损害公众和社会的利益。

2. 第三方评估机构力量薄弱,经验缺乏,有序竞争市场难以形成。目前我国专业社会风险评估机构发展刚刚起步,评估指标体系的设计、评估信息的搜集、数据的处理等不尽科学合理。目前国内地方能够承担风险评估工作的机构无论从数量上还是质量上都达不到形成评估市场的要求,第三方评估机构还处于零散、自发的阶段,成熟的第三方评估机构非常少,因而在评估质量以及服务收费等方面暴露出较大弊端。另外,专业人才的匮乏、评估流程的不规范、评估方式的自由化,都降低了评估机构在市场上的被认可度,难以形成市场合力。

3. 第三方评估机构管理机制有待完善。如何有效管理第三方评估机构、建立“专家库”、完善委托和评估程序等都没有形成严格规范的管理约束机制,考核、准入门槛和退出机制亦没有一套行之有效的办法,这对第三方风险评估工作的顺利推进存在较大影响。

  三.大连市建立重大行政决策第三方评估结果的改革建议

如前所述,在我国第三方评估还存在着发展困境,需要加强制度设计及法律规范,强化学理基础与方法准则,树立评估主体的中立性与权威性,凸显评估成果的应用性和实效性,探索科学系统的评估机制,形成多元参与、健康有序的评估环境。

(一)要明确和扩大第三方评估范围。以社会稳定评估为例,目前,地方稳评多采取责任主体自评与委托第三方参与评估两种模式,这种做法有助于在初期推动稳评工作的开展,但也为评估留下可操作空间,导致存在评估流于形式、规范性差的个别情况。对此,针对风险隐患较大、矛盾突出、涉及较大规模群体利益、涉及公共利益、跨地区跨部门等事项宜规定采取第三方评估的方式。通过政策制定明确评估范围,能增强评估的严肃性、公正性、科学性,同时也能促进第三方评估的发育、发展。

(二)要切实提高第三方的地位与作用,营造第三方参与重大决策风险评估的社会氛围。第三方评估最终能否获得社会的认可,归根结底取决于第三方是否具备一定的地位,承担相应责任,发挥应有的作用。目前评估政策中,第三方受责任主体委托参与评估相关工作,依旧是“谁主管、谁评估”的框架体制。长远来看,应从法律法规的规范约束上,从事项的提出、委托、付费等制度安排上,来保证“第三方评估”的属性及特征。

(三)要加强第三方机构管理。通过建立行业协会等形式,进一步加强第三方的培育和引入力度,设定科学合理的门槛,引入更加符合要求的、不同类型的机构参与评估工作。为了确保重大行政决策风险评估的公共价值,政府应引入市场竞争机制,选择与评估项目相匹配的评估机构。要单独建立政府第三方风险评估机构库,机构库应将招标申请后的机构进行筛选入库,筛选后要建立入库机构的基本信息情况、业务情况、评价反馈情况、信用记录等和相应业务跟踪及进退机制。对第三方评估机构服务收费要出台相应管理办法。例如,2012 年上海市财政局和发改委联合出台了《重点建设项目社会稳定风险评估收费标准的相关规定》,《规定》要求第三方评估机构要与项目委托方签订咨询服务合同,明确服务内容、收费标准及付费方式,严格按照业务操作规程提供质价相符的服务。社会稳定风险评估收费标准以总投资额为计费基数,预付款不得超过总费用的30%。根据项目性质和内容采取按估算投资额分档定额计费方式,分档收费调整系数按行业调整系数、社会稳定风险敏感程度调整系数、区域范围调整系数进行调整。对于委托评价的费用列入项目审批部门预算或各级建设财力。同时,也要利用行业协会等方式加强行业管理,弥补政府职能不足和市场失调。通过行业协会自治,提高服务质量,提升评估实效,促进有序竞争市场的形成。

以上是对第三方评估机制的几点思考,第三方评估仍属于刚刚起步阶段,如何保证其独立、公正、科学、可靠,尽可能的发挥预设作用,还需不断探索与实践。

 

 

附:各省目前对重大行政决策程序新规定的立法实践:

《杭州市人民政府重大行政决策程序规则》

第十五条(风险评估) 决策承办单位应当对决策方案是否存在社会稳定、环境、经济等风险进行风险评估,形成书面风险评估报告。评估内容应当包括决策实施对社会稳定、环境、经济等方面的影响,决策方案的合法性、合理性、可行性、可控性,以及相应的风险防范措施和化解处置预案。

《浙江省重大行政决策程序规定》:

(三)对有关决策事项中涉及公共安全、社会稳定、环境保护等方面且意见分歧较大的问题,组织风险评估;公众参与、专家论证和风险评估的组织工作由决策方案起草单位负责,根据具体情况,相关工作可以一并开展,也可以委托第三方专业机构具体实施。

组织风险评估,应当考虑与决策有关的社会稳定、公共安全、生态环境、实施成本等方面可能存在的问题,重视公众参与和专家论证中的不同意见,判断决策条件的成熟程度和总体风险,研究控制和应对风险的相关措施。

大连市人民政府法制办公室 主编
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