大连政府法制 二〇一七年 第七期

2017年 第 7期 (总第119期)

《大连市全面推进依法行政(法治政府建设)规划(2016—2020年)》理论课题研究成果专辑

专题三:

 

行政执法统一听证的初步研究

 

听证制度来自于西方国家。我国在学习借鉴外国听证制度的基础上,在1996年颁布了《行政处罚法》,在立法上第一次明确规定了听证程序,是我国行政程序法律制度的一次开创性探索。随着社会的发展,在经历了近二十年的期间内,各省市有关部门也进行了自己的大胆探索,诸如立法听证、司法听证以及行政决策听证制度等方面的程序性规定已经相对比较完善,但是鲜有将行政执法听证作为一个专题来研究和探索的。

本文旨在结合大连市行政执法听证制度实际情况,发现问题并解决问题,并探索如何将行政执法听证制度作为一个完整体系,从宏观角度在结构和内容上进行统一安排,以期解决目前行政执法听证混乱的局面,加快建设法治政府。

 

 一.行政执法听证的含义和特点

听证在不同的层面,从不同角度,存着不同的内涵和外延。听证既是行政程序法的一项重要制度,又是一项具体的行政活动程度,还是行政对人的一项重要行政权利。

根据不同的标准,听证可分为不同的类型。以听证的范围为标准,听证可以分为立法听证、司法听证和行政听证。行政听证又细分为行政决策听证和行政执法听证。本文主要讨论行政执法听证,包括行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收、行政给付等行政处理决定的听证。

以是否以听证会的方式进行为标准,听证还可以分为正式听证和非正式听证。所谓正式听证程序,是指行政机关作出行政行为时,“举行审判型的听证会,给予当事人及其他利害关系人提出证据、反证、对质或质证的机会,然后根据听证记录或充分考虑记录作出决定的程序。”而非正式听证程序,则是指行政机关作出行政行为时,“只需给予当事人及利害关系人口头或书面陈述意见的机会,以供行政机关做决定时参考”的程序。

我国《行政处罚法》、《行政许可法》、《辽宁省行政执法程序规定》、《辽宁省行政处罚听证程序规定》、《辽宁省实施行政许可听证办法》以及《大连市行政许可听证试行规则》所规定的听证程序都是正式听证程序。由此,本文所谓的行政执法听证程序,是指有关行政机关在作出行政决定前,以听证会的方式听取当事人的陈述、申辩和质证的程序。

行政执法听证程序属于行政听证程序的一种,除了具备行政听证程序的准司法性、职权性和规范性等共同特点外,还具备自身的特点,主要体现在:

第一,行政执法听证的结果针对特定人的权利义务

行政执法类听证,其听证的结果是影响特定人的权利义务,包括行政处罚、行政许可、城市房屋拆迁等。这决定了行政执法听证在听证主持人、听证参加人的资格和条件,言辞辩论的要求、听证笔录的效力等方面也会有其自身的要求。

第二,行政执法听证的目的着眼于具体事实的正确性调查

行政执法的结果往往会给当事人或者利害关系人造成不利的影响,因而这类听证举行的目的是防止行政机关滥用权力,促使行政机关公正地作出行政决定,以保护行政相对人的合法权益,其更多的是着眼于具体事实的正确性。

第三,行政执法的听证形式以正式听证为主。

行政决定类的听证,由于其针对的是特定的利害关系人,且行政决定都会对利害关系人重大权益造成重大影响,因此此类听证的形式以正式听证为主,以非正式听证为辅。即绝大多数情况下行政机关都应采取正式听证的形式,除非有法律另外规定,才可以采取非正式听证的形式。

 

 二.我市目前行政执法听证程序存在的问题

行政执法听证程序是保护当事人的合法权益,促进行政机关依法行政的重要制度设置,但当前该程序存在的一些问题制约着其作用的有效发挥。归纳起来,大连市的行政执法听证程序主要存在以下几个方面的问题:

  (一)目前尚无一部统一的规范性文件对行政执法听证程序作出系统的规定

有关行政执法听证的规范散见于《行政处罚法》、《行政许可法》、《辽宁省行政执法程序规定》、《辽宁省行政处罚听证程序规定》、《辽宁省行政许可听证办法》以及《大连市行政许可听证试行规则》等文件中。由于缺乏统一性,导致在适用法律时,听证程序差异很大,甚至有些听证规则之间还相互冲突。如2004年实施的《大连市实施行政许可听证试行规则》第八条规定申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起5日内,向行政机关书面提出书面申请,逾期未提出书面申请的,视为放弃听证权利,而2011年实施的《辽宁省行政执法程序规定》第四十八条第一款则规定当事人申请听证的,应当在3日内提出。这样不仅无法规范行政机关的行为,而且使得行政相对人无法很好理解和参与行政听证程序,使得行政执法听证程序陷入无序发展的状态。

  (二)未统一明确行政执法过程中第三人提出听证的程序

依据《行政处罚法》的规定,只有当事人才有权提出听证申请。虽然该法对“当事人”没有作出明确界定,然而按照行政法的一般理论,被行政机关认为违反行政管理秩序的公民、法人或其他组织才是当事人。《辽宁省行政处罚听证程序规定》规定的也是“当事人”,大连市则无相关行政处罚听证程序的地方性规定。但是,在实践中,当事人以外的第三人的合法权益,也会直接或间接地被当事人的行政处罚所影响。如某行政机关以某公司未经城乡规划主管部门批准,未取得建设工程规划许可证,擅自建设房屋,对该公司作出责令限期拆除该违法建设的行政处罚,当事人为该公司。然而,如果该公司已将包括该违法建设在内的房屋出租给第三人经营酒店,显然,该行政处罚决定当然地会影响该酒店经营人的利益,但是按照现有规定,该酒店经营人却无权提出听证申请来维护自身的利益。第三人不能申请听证,这既不利于案件事实的调查,更会损害第三人的合法权益,而且容易导致第三人因不服行政处罚而启动行政救济或司法救济程序,这无疑加大了行政和司法的成本。

将听证参加人扩展到当事人之外的其他利害人,当其他利害关系人认为行政机关作出的行政处罚侵害了自己的合法权益时,赋予其请求行政机关举行听证的权利,才能够保护第三人的合法权利,保证案件得到及时、公正的裁决。

  (三)行政听证权告知程序不规范

以《行政处罚法》的相关规定为例,根据该法第三十一条、第三十二条、第四十一条和第四十二条的规定,行政机关作出行政处罚前,应当向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据,而给予责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等处罚决定之前,应当告知当事人享有听证的权利。但是应当先向被处罚人告知听证权利还是先向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据呢?有的在向当时人送达行政处罚事先告知书的同时,向当时人送达了听证权利告知书,有的仅向当事人送达了行政处罚事先告知书,其中载明当事人有申请听证的权利,还有的则仅向当事人送达听证权利告知书,将听证权利和拟给予的行政处罚内容一并载入听证权利告知书。由于行政处罚法对此未作明确,各个部门规章也未见相关规定,故各行政机关对此情况的处理也五花八门,不规范。

  (四)有关听证主持人的规定不合理

我们目前在《行政处罚法》和《行政许可法》中规定了听证主持人“由非本案调查人员担任”,“审查行政许可申请的工作人员以外的人员为听证主持人”。《辽宁省行政执法程序规定》规定“听证主持人由行政执法机关负责制定。听证主持人与行政执法人员应当属于不同的部门”。《大连市实施行政许可听证试行规则》规定“听证主持人由行政机关负责人指定,但审查该行政许可申请的工作人员不得作为听证主持人”。由此可以看出我们目前对听证主持人采取的是内部职能分离原则。这样的规定虽然在一定程度上能体现主持人的独立性,但是显然存在很大的漏洞,并不能完全实现职能分离原则的立法目的。因为如果听证主持人虽然由审查行政许可以外的工作人员担任,但是两者却在同一部门工作,这样听证主持人的独立性仍得不到保障。并且法律对于担任听证主持人应具备怎样的资格和条件以及听证主持人的职责均没有进行明确规定,使得听证主持人的专业性无从保障。

  (五)行政听证笔录制度不完善

听证笔录在听证制度中占据着一个非常的地位。听证笔录在行政决定的做出过程中起到什么样的作用,应包含哪些内容是法律应该明确规定的问题。《行政处罚法》仅在第四十二条第1款第7项规定:“听证应当制作笔录,笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。”听证笔录对行政机关在处罚决定中有什么作用却没有规定。《行政许可法》虽然规定了听证笔录是行政机关作出许可决定的依据,但对于听证笔录应当记载哪些内容没作规定。《辽宁省行政执法程序规定》既没有将行政笔录的作用进行规定,也没有对应当记载的内容进行规定。大连市则也仅在《实施行政许可听证试行规则》中对行政许可的听证笔录进行了约定,未发现有关于行政处罚听证笔录的相关规定。

 

 三.完善行政执法听证程序的若干构想

鉴于目前行政执法听证中存在的主要问题,参考国内外实践经验的基础上,结合大连市实际情况,提出以下完善思路:

  (一)完善行政执法听证制度的法律体系

我市目前有关行政听证的规定不少,却没有一致的操作规范,如前所述,甚至有些听证规则之间还相互冲突。

目前,国内已有兄弟省市已在这方面作出探索,已经制定出台的行政程序规定有《湖南省行政程序规定》、《四川省凉山州行政程序规定》、《汕头市行政程序规定》、《山东省行政程序规定》、《江苏省行政程序规定》、《浙江省行政程序规定(试拟稿)》等。其中,有关行政执法统一听证的制度探索方面,相较而言,《湖南省行政程序规定》作为一部统一的地方性行政程序规章,在有关听证的模式和程序规则上进行的有益探索,有很多突破和创新,其将行政听证制度单设一章进行了规定,对行政听证程序既进行了一般规定,也把对行政执法听证单列一节进行了规范,有关行政执法听证的体系化水平比较高。其多年的实践表明,再促进政府公信力和行政效率方面也取得了非常不错的效果。

因而,我们在立法布局上,可以考虑借鉴《湖南省行政程序规定》中有关行政执法听证规定的经验,区分行政听证的一般规定和行政执法听证的自有特性,由此,不仅统一了行政执法听证的程序,更好地实现公正,提高效率,而且也可为后续将行政决策听证和行政执法听证的统一设计提供便利,避免重复立法。

  (二)赋予行政执法过程中案件第三人申请举行或者参加听证的权利

前已述及,第三人与行政执法结果在客观上存在利害关系。在行政听证程序的实际操作中,由于第三人不是处罚案件的直接当事人,仅直接或间接承受行政执法的后果,其听证的权利容易被忽视。

关于这种情况,日本《行政程序法》第17条第1款规定:“听证主持人认为有必要时,对当事人以外之人,依该不利益处分所依据之法认为与该不利益处分有利害关系者得要求其参加该听证程序或许可其参加该听证之相关程序。”而且,国内的《湖南省行政程序规定》、《山东省行政程序规定》等规定中,也已将“利害关系人”赋予申请举行行政执法听证的权利。

制定行政程序的主要目的就是控制行政权,保护公民合法权利,而且当今社会人们之间利益关系复杂,我们的行政执法听证可以借鉴国内外的有关规定,将听证参加扩展到当事人之外的其他利害关系人,只有这样才能真正保证公民、法人和其他组织的合法权益。

  (三)明确应当告知听证的时机

如前论述,各行政机关对此情况的处理五花八门,不规范。对此,应当进一步明确,我们认为,行政机关将给予当事人责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定的,应当先向当事人送达听证权利告知书,如果当事人申请听证的,行政机关应当组织听证。在听证结束后,应当给予行政处罚的,再向当事人送达行政处罚事先告知书。

因为,前述重大行政处罚措施的实施将直接影响行政相对人的生产与经济利益,行政处罚法规定行政主体作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等决定前应当告知当事人有要求举行听证的权利,从立法本意来说,法律就听证程序的设定是为了更好地保护当事人充分的陈述、申辩权。如果不先听证后根据听证结果出此类行政决定的话,就会使听证流于形式。

  (四)完善听证主持人制度

目前我们的听证主持人从任职、待遇等方面完全属于行政机关,这就决定了行政听证主持人不可能独立于行政机关而存在,易受本机关其他行政人员的影响,这就使主持人的独立性、公正性大大降低,势必会损害公民的合法权利。此外,由于主持人行政听证的操作能力和专业素质参差不齐,使得听证结果的公正和客观性也难以保证。

美国采用了行政法官集中使用制度,其基本含义是行政法官不属于任何一个行政机关,不为任何行政机关服务,而是由行政法官组成一个独立的听证机构。显然,美国的行政法官制度更有利于保护听证结果的有效性。但是从我们目前实际情况出发,现在要建立类似美国的行政法官制度的条件并不成熟。因此,笔者认为目前较为可行的办法是:在选任听证主持人时,首先应明确对听证主持人专业、学历以及工作经验的要求,其次建立完善职能分离制度、回避制度和禁止单方面接触制度,以此通过设置一系列条件,尽可能保证听证主持人作出一个客观、公正的判断,保障公民的合法权利。

  (五)统一明确行政执法听证笔录的法律效力

听证笔录是对于行政听证过程中有关证据、材料的书面记载,具有客观、真实性的特点,作为行政听证程序的适用者和行政执法的决定者,行政机关如果可以以听证笔录以外的证据作为依据作出行政执法的相关决定,则可能导致听证与行政执法决定的割裂,听证程序将成为敷衍当事人而毫无实际意义的一种摆设。

而美国的案卷排他原则,要求行政机关的行政决定必须依据在听证过程中形成的听证笔录作出,不能采用听证笔录之外的任何证据和材料作出行政决定,否则行政决定无效。我们应当借鉴美国的案卷排他原则,因为只有行政机关按照听证笔录作出决定,行政机关作出的行政决定才能具有合法的依据,才能进一步控制行政权的滥用,保护公民的合法权益。

 

 

大连市人民政府法制办公室 主编
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