新闻背景
　　近日，河南洛阳市所有公交候车亭广告牌和的士候车亭广告牌全部被洛阳市政府征用，换上了第26届牡丹花会公益广告。此次征用的时间为4月9日至5月10日，广告牌为免费使用。为此，一些与公交公司签订了广告牌经营合同的广告公司遭受巨大经济损失，有的损失高达数百万元。
　　对此，《法制日报》等媒体纷纷进行了报道，引起了社会各界的广泛关注。洛阳市公用事业局负责人日前终于向媒体表示：政府将对广告公司的损失予以补偿。(4月16日《法制日报》)

    洛阳市政府“强征广告牌”篇

    公权岂能借公益之名无限膨胀 　
    如果公共利益被放大到可以任意侵犯个体利益的程度，公共利益所具有的不确定性和抽象性往往容易成为腐败权力的藏身之所

  　彭联联
　　既然广告商买断了候车亭广告牌的经营权，那么在合同期内，广告商有权按照市场价格向任何使用广告牌的第三方收取使用费，包括政府部门。可是，洛阳市政府一开始在征用这些广告牌的时候，全然是一副强占强用、不容协商的架势：“所有经营公交媒体广告公司，均应按市里要求保质保量发布公益广告，不得以任何理由推诿拖延”，“凡不完成或拒不执行市里下达有关公益广告任务的，要解除公交广告协议合同”。
　　不难发现，政府公权力之所以能够如此底气十足、咄咄逼人地侵犯广告商权利，主要是因为权力的行使者打出的旗号是“公益”。近年来，公权以公共利益需要的名义肆意侵权的事件时有发生，滥征土地、强行拆迁、违规收费……都是为了“公共利益”的需要。在一些地方官员看来，公权只要借用公益的名义，就可以凌驾于法律、权利之上，无限膨胀，横冲直撞，公民和法人只能无条件地服从调遣，任何个体利益只能无偿地为公共利益作出牺牲。
　　诚然，在特定的条件下，相对于个体利益而言，公共利益具有优越性，个体利益要受到公共利益的制约。但是，如果公共利益被放大到可以任意侵犯个体利益的程度，公共利益所具有的不确定性和抽象性往往容易成为腐败权力的藏身之所，甚至异化为给社会带来灾难的专制借口和工具。所以，公共利益的维护和发展，公共利益对于个体利益的制约，又必需在法律规定的程序内进行。
　　公共利益需要个体利益作出牺牲时，至少要遵循必要性和比例性这两个原则。所谓必要性原则，是指为了实现公共利益，个体利益必须付出代价，舍此没有别的途径；所谓比例性原则，就是当公共利益需要个体利益作出牺牲时，这种牺牲的代价应当控制在最低限度内，对个体利益的损失补偿应当尽量做到公平公正。
　　洛阳市政府当初对于候车亭广告牌的征用，显然没有遵循这两个原则，而是假公益之名，赋予自身对于个体利益生杀予夺的至高无上的权力。无数事实证明，当公共利益被无限放大，目的正义失去了程序正义的保障，公权将肆意妄为，个体利益就失去了安全依托，作为个体利益总和的公共利益也成了一副空洞的躯壳。

    “强征广告牌”政府不仅只是违约

    关涉公共财政支出的问题，从来不能而且也不应由政府决定，而是应由纳税人通过民主程序来决定

　　志灵

　　洛阳市政府强征广告牌的做法一经媒体曝光，即引起公共舆论的强烈质疑。不少论者更多从物权保护以及法治精神的角度进行批判，对此我认为：商业广告牌本身只是契约，属于法律上的债权，只有相对性的债权与具有排他性的物权有着本质的区别。也就是说，对于契约来说，违约行为本身可能蕴藏着商机和利润，但这并不可怕，只要法治足够有力量，足以确保违约者会主动或者被动地履行自己的违约责任。
　　在市场经济的语境下，“合法违约”从来都是一种获取商业利润的方式，这无可厚非，也符合我们所倡导的法治精神。就洛阳市政府强征广告牌的新闻看，这其实是一种具有误导性的表述，因为“市政府强征”是一种行政命令关系，而这起纠纷的法律关系应该被“分解”成这样两个法律关系，一是洛阳市公交总公司和广告公司之间的契约关系，一是洛阳市政府和“政企不分”的洛阳市公交总公司之间的行政命令关系。正是后一个行政关系成为了公交总公司违约的“动机”。
　　法律上有句名言叫，“法律不问动机”。就是说，对于一个违约行为，法律只关注违约方是否履行了契约责任，而不管当事人为什么要违约。从这个意义上讲，同属私主体的公交总公司和广告公司之间，无论是否存在违约行为，都与公权滥用没有太大的关系，因为公交总公司有权在支付相应违约金的情况下进行“合法违约”。至于说洛阳市政府针对公交总公司的行政指令是否合法，并不会影响对公交总公司违约行为的定性。
　　但是，作为公交总公司违约行为“动机致使者”的洛阳市政府，对于因自己的行政指令而导致的违约行为能否一口应承下来，切实承担起违约责任，却是一个颇值得商榷的命题。表面上看，由政府导致的违约，由政府来承担违约责任，似乎符合法治要求的“契约是当事人之间的法律”的精神。但这一对于私主体而言的“金科玉律”，并不完全适合于政府机关，因为政府机关并没有自己的财产，它所能处分的不过是纳税人通过纳税授权给政府的财产。
　　这样看来，即便政府言之凿凿地确认要承担违约责任，最终其违约责任还要转嫁到纳税人身上。当然，这并不意味着政府不能签定契约或者为契约承担违约责任，而是说政府但凡涉及公帑的行为，都要接受纳税人的预算监督和预算约束。以这次洛阳市政府“强征广告牌”为例，不能说它一无是处，因为铺天盖地的公益广告牌确实有助于提升洛阳市的城市形象，拉动洛阳市旅游经济的进一步发展，但它最大的弊病就是要承担代价不菲的违约责任，弄不好政府还要背上干涉私权利的罪名。
　　两害相权取其轻，洛阳市政府显然已经通过事实给出了它的“明确答复”，但这样一个关涉公共财政支出的问题，从来不能而且也不应由政府决定，而是应由纳税人通过民主程序来决定，也就是说，政府在契约问题上，首先要承担公共财政的责任。毕竟，不管纳税人通过民主程序做出怎样的决策，都不会引起太大的争议和责难。

    综合反思篇

    县市违法行政多发，缘于“畸形行政思维”
　　市县政府身处国家行政部门和系统的第一线，其作为直接涉及人民群众切身利益，其依法行政水平在很大程度上将决定中国政府法治建设进程的快慢

　　刘国航
　　改革开放30年来，我们始终强调要依法办事，并将其作为建立和完善市场经济体制以及建设与发展社会主义民主政治的有效制度保障。但目前仍然存在着依法办事极其不力的现象与问题，尤其是在一些市县地区，依法行政制度仍不健全、按长官意志办事的色彩浓厚甚至随意下达行政命令。特别是对一些事关公众经济社会利益的重要决策与决定，往往由几个人便拍板说了算，结果造成不该有的浪费损失和劳民伤财的后果。一些市县制定和发布的文件明显违反法律法规，但决策人操纵权力，我行我素，甚至对持有异议和拒绝执行的人或部门威胁以“组织处理”。有的市县党政领导在任用和使用干部时则唯我独尊，违反组织规定，强行要求按其个人意志行事。
　　一些市县地区之所以会如此集中、频繁地出现依法行政“缺失”、空位乃至严重损害依法行政的权威等现实问题，与一种“畸形行政思维”不无关联。在一个相对狭小的地域范围内，人们生活在一个互相熟悉的“熟人社会”里，面对法律规则与情感关系的博弈，依法办事的天平往往会出现失衡。再加上一些党政领导干部的法治意识极为淡薄，遇到决定和实行一些重大的经济与社会决策时，仍然难以摒弃和改变靠行政手段办事和解决问题的习惯。在他们看来，依法行政远不如个人拍板更方便，依法行政要求的程序合法、行为正当无疑是其任意行为的“羁绊”，所以一些人尽管嘴上称依法行政必要，但在实际工作中，总是在有意和无意中无视法律的规定和要求，甚至抛开法律而另行其事。
　　不仅如此，一些市县地区的依法行政一再出现“缺失”和空位，还与相关的制度建设的不力有着直接关系，因为现实政治生活中并没有制订出一套约束和要求市县党政领导必须依法行政的硬指标、硬措施等激励机制。换言之，市县党政领导实行依法行政与否，与其个人和部门领导人的政绩并不挂钩，尤其是远不如抓经济建设那样彰显个人执政能力水平的高低。对此一些专家已提出时下应出台“法治 GDP”指标，目的就是能够找出鼓励党政干部下大气力实施依法行政的“原动力”，特别是使市县党政领导今后能够像对待经济工作一样重视依法行政。
　　显然，当务之急是强化市县依法行政的制度化建设，将仍停留在一些人嘴上或纸面上的口号变成一条条、一件件能够看得见的硬指标和硬措施，即将市县应依法行政的有关制度细化、分解成具体的可操作的工作指标，并将它与市县一级党政领导的政绩考核直接挂起钩来，以便于社会公众及时知晓和上级部门监督。由此，我们才能进一步理解国务院2008年工作要点中“健全市县政府依法行政制度”的深刻意义。
　　然而，健全的意义不仅仅局限于光制订硬指标和硬措施上，还要将注意力放在如何保证和强化依法行政的实施与执行层面上，亦即今后市县党政领导一旦拒绝或怠于依法行政，就应当被上级部门“问责”和追究有关党政领导的责任。如果因个人“长官意志”和家长作风严重而发生重大决策性错误的，不管他是谁，都不能仅仅以领导能力差、行为失当而允其侥幸过关；更不能容忍其置国家法律法规于不顾，或者公然违反法律规定，发号施令，偏袒与保护当地企业和个人的不法利益。对发生这类因轻视依法行政、怠于执行法律进而给国家和人民利益造成缺失的人，必须给予相应的法律制裁。
　　市县政府身处国家行政部门和系统的第一线，其作为直接涉及人民群众切身利益，其依法行政水平在很大程度上将决定中国政府法治建设进程的快慢。那种自忖“天高皇帝远”而我行我素、逃避监督的个别市县党政领导，必须转变行为观念，将个人早已不适宜时代发展的不守法习惯放到一边，反之只有下台。
　　如今我们已经制定了依法行政的规划纲要，并确立了在10年内基本实现法治政府的目标。这就进一步要求市县党政领导在行使权力时必须有法律的授权，做到既不能失职，也不能超权和越权，更不能继续习惯于按长官和家长意志办事。只有更多地在市县党政干部中养成自觉依法办事、依法行政的好习惯，朝着建设与发展法治政府的终极目标才会愈来愈近。

法制日报